需要管制的坏角色

　　秋风

　　任何一个大国，都会设立几个不同层次的政府，不过，在不同国家，人们对各层政府的评价会有相当大的不同。

　　在中国，传统上，人们对于越往下一级的政府的评价，不如上一级政府。比如，在一些农民眼里，或许对天天与自己打交道的基层干部的评价不高；而与农民距离最遥远的政府层级，则在农民眼中评价很高，唯一的遗憾是自己“够不着”。

　　存在“非意图后果”

　　可以设想，制定法律、政策、政令是相对简单的，在大多数情况下，政府总是可以制定出好的法律、政策与政令。但人们从情感上认为较好的政策，很可能在一些情况下，并不太合乎政治学或经济学的逻辑。假使地方政府执行这样的政策，很可能产生某种“非意图后果”，也即执行的结果与政策制定者所要达成的目标南辕北辙。

　　比如，中央政府宣布要抑制

房价过快上涨，民众当然充满期待。政府采取的政策是通过收缩土地供应来抑制

房地产过热。

　　按照经济学的逻辑，收缩土地供应会让市场形成土地供应减少的预期，从而推动房价更加快速地上涨，至少在短期内会这样。这时，民众或许会感觉房价未降，政策之所以没有收到预期效果，是因为地方政府执行不力。

　　普通人从情感上认为好的政策，只有通过有效的执行，才能真正地造福于民众。同时，面对复杂的现实，一项看起来很好的政策也可能在现实中的执行效果与其意图出现不符的现象。

　　一旦出现这种情况，民众自然而然的会将其归咎于负责执行的地方政府，尤其是基层政府，认为地方政府没有“念好经”，或者故意“念歪经”。

　　更进一步说，在现有的政府架构中，高一级的政府决策部门负责制定法律、政策和政令，而执行的成本则大部分由地方政府承担。

　　通常情况下，执行政策所需要的资源，尤其是资金，有时主要也是地方政府筹集。比如某天颁布某项政策说，符合某个条件的人群应当涨工资。民众看到了这项政策，已经形成了要涨工资的预期。但最后有些地方政府可能筹集不到这笔钱，所以自然在民众那里成为“坏人”。

　　需要管制“坏角色”

　　可以说，一些地方政府扮演“坏角色”，在相当程度上乃是势所必然。坏地方政府之说，近两年流传尤其广泛。比如，经济专家说，经济过热的主要祸根就是地方政府的投资冲动。房价不断攀升乃是地方政府与房地产商联手推高的结果。少数地方政府违法圈占农民土地的、不合理拆迁城镇居民房屋，破坏生态、污染环境等等，更是招来广泛批评。

国土资源部相关人士说，土地违法事件多与地方政府有关。学者、时评家及民众普遍相信，必须对地方政府严加管治。中央政府也确实采取了很多严厉措施，包括上收一些审批权力，也查处了一批地方官员。

　　一些地方政府的非理性冲动，当然应当予以有效遏制。但在解决问题之前，还得先弄清还有哪些方面的问题，这些问题到底出在哪里，并深思解决的正道。很多时候，人们本能就能想到、看似最为直接的办法，并不是全面的正确的解决办法。

　　过去若干年，部分地方政府在土地、房地产领域存在种种违法活动，而且地方政府为了经济增长而对生态恶化重视不够。说到这里，就不得不提1994年的分税制改革。根据当时的改革方案，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，地方政府的财源锐减，由此导致了地方政府所具有财政权利与所承担的责任之间的不平衡。

　　在实施分税制后的当年，中央的财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，财政支出比例只比上年增加2个百分点。从1995年到2004年间，中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，财政支出平均只占国家财政总支出的30%。尤其是在涉及民生的各种支出项目，地方支出是中央的数倍，甚至十几倍。国务院发展研究中心的调查显示，农村义务教育经费，中央负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，乡镇则负担78%。

　　一方面要花钱办事——不办事就无法应对GDP考核—— 一方面税源又紧张，一部分地方政府便开始胡乱寻找各种财源。1990年代中期，地方政府主要通过乱收费、乱摊派筹资。这是比较粗暴的办法，引起社会强烈反响，经过屡次整顿，效果也并不显著。不过，地方政府很快找到了一个新财源，那就是经营土地、经营城市。地方政府从土地上获得了不菲的预算外收入，而房地产业的发展及借助廉价土地带动的投资热，又给地方政府带来了GDP和税收收入的高增长，而这两者恰好就是上级政府考核官员的主要指标。正因为有了这笔财政收入，地方政府的乱收费行为自然地减少了。

　　不过，这些地方政府仍然是“坏角色”，只不过，这一次不再是乱收费、乱摊派，而是破坏城市风貌、圈占农民土地、哄抬地价，对企业制造污染的现象重视不够，盲目城建，人为制造投资热等等。

　　这也正是人们需要严肃面对的一个根本性问题：地方政府面临财政困境，本来是值得同情的，地方政府需要对等的财权与事权。但是，人们在过去十几年看到的却是，一些地方政府为了解决财源问题，扮演的都是“坏角色”，它们在应对其所面临的问题时，在效果上对当地民众权利和利益造成了一些损害。这样解决问题的办法当然要引起当地民众抱怨。人们当然会本能地呼吁，需要有更强力手段管治地方政府。然则，这样的思路有效吗？