宏观调控让分税制闪了腰

    张明  中国社会科学院

　　世界经济与政治研究所博士无论是塞翁失马焉知非福的传统中国故事，还是博尔赫斯笔下光怪陆离的强盗传记，都向我们传递了这样一个事实：随着时间的推移和情势的演变，事情或行为的好坏是可以相互转变的。在经济学中，随着约束条件和决策主体最大化目标的转变，最优决策本身也会发生变化。笔者认为，这样的视角或许能够用来分析1994年的分税制改革，这一改革在当时或许是历史的必然，但是到了今天，该项改革的后遗症逐渐凸现出来，并交织成阻碍宏观调控的疑难杂症。

　　从2004年开始，在我国上海、北京、杭州、广州等城市

房价迅速上涨，无论按照何种指标衡量，在这些区域市场上已经形成局部泡沫。为了防止局部泡沫演变成全局泡沫从而引致

房地产市场膨胀后坍塌的系统风险，政府先后出台了121号文件、国六条、新六条、紧缩银根和紧缩信贷等

宏观调控手段来为房地产市场降温。然而遗憾的是，至今这些调控措施没有取得预期效果。

　　关键的一个原因是，地方政府仍然在以相对较低的价格向房地产商出让土地。对于赚钱至上的房地产商而言，只要在土地出让价格加上房地产开发成本与房地产售价之间存在合理的利润空间，他们决不会遏制自己攫取利润的冲动。因为土地出让收入占到地方政府预算外收入的三分之二以上。为了维持自身收支平衡，地方政府不得不饮鸩止渴。

　　1994年分税制改革的一大指导思想是，要提高中央财政收入在总财政收入中的比重。当时这一改革为中央政府扩大了财源，为90年代末期中央国有企业的激进式改革提供了物质基础。但是，中央政府缩减了地方政府的财权，却没有相应缩减地方政府的事权。这种财权明显小于事权的状况造成地方政府入不敷出，仅仅依靠预算内收入，地方政府无法维持收支平衡。在此情形下，扩大预算外收入来源便是地方政府的合理选择，这又产生了两大后果：一是过分依赖土地出让收入来扩大财源，客观上为房地产市场的泡沫推波助澜；二是以各种手段变相向农民征收税费，严重加剧了农民负担，使得三农问题变得更加严峻。

　　1994年分税制改革的另一大指导思想是，要提高财政收入在国内生产总值中的比重，为此，政府采用了用公司所得税替代国有企业上缴红利的做法。当时政府和企业之间达成的协议是，国有企业按照33％的公司所得税纳税，除此之外剩下的利润以及亏损由企业自身承担。鉴于国有企业在90年代中后期盈利能力严重不足，政府的这种做法减轻了政府对国有企业的补亏性支出，节约了中央政府的资金。但是，随着国有企业在90年代后期的改革中将包袱抛给政府，以及全球经济的复苏，国有企业从21世纪初期以来盈利能力大幅提高，利润总额迅速增长。

　　遗憾的是，作为国有企业唯一或者最大的股东，除了获得所得税方面的增长外，从1994年以来，中央政府或地方政府并没有从国有企业那里分得一分钱的税后红利。为数不多的例外是在海外资本市场上市的国有垄断企业，这些企业把税后利润的30%-60%作为股利发放给股东。由于这些企业的投资者多是海外的机构投资者，难怪国内舆论认为国有垄断企业到海外上市是国有资产流失的表现。

　　由于国有企业从整体而言在盈利能力改善的条件下不分红，导致企业的留存盈利（即未分配利润）迅速增长，留存盈利在企业融资过程中的重要性不断上升。据估计，目前国有企业的投资来源中，留存盈利的融资占到50％以上。由于这部分钱来自企业内部，并不受资金市场价格的影响，因此贷款利率和存款准备金率等货币政策工具对这部分留存收益融通的投资敏感性不强。换句话说，提高存款准备金率或贷款利率并不能有效地遏止由企业内部储蓄融通的投资。

　　世事如棋，时移世异，现在到了反思分税制改革的时候了。分税制改革的第一大思路———提高中央财政收入在总财政收入中的比重———导致了地方政府争相出让土地和加重农民负担的行为；分税制改革的第二大思路———提高财政收入在国内生产总值中的比重———导致了企业储蓄居高不下，宏观调控知易行难的局面。这种低效率和重复建设的均衡必须被打破，相应的对策是：其一，中央财政应该把部分财权下放，使得地方政府的财权和事权相匹配；其二，政府应该尽快要求国有企业用税后利润分红。

　　然而，这两项对策都涉及到不同利益主体之间的存量利益调整，如何打破当前的纳什均衡？这实在非常困难。