开放决策才能规范特殊利益集团

　　中国观察之郭巍青专栏

　　要充分地“代表”多元化的利益，需要有精明强干的政府，也需要有广泛的社会表达机制。通过这样的机制形成政策目标，构思政策方案，监督并配合政策执行，评估包括批评政策效果；简言之，使人民能够讨论政策，控制政策。为此，只有更透明、开放的政策过程，才是对所谓“特殊利益集团”的最好限制。

　　关于政府部门利益膨胀、特别是中央政府部门利益膨胀，以及部门利益与“特殊利益集团”之间的特殊关系问题，经由《瞭望》周刊撰文披露并呼吁“警惕”后，引起热烈讨论。讨论使人受益良多，我也有一些浅见愿提出来参与讨论。

　　不论怎么定义“特殊利益集团”，重要的是，他们在影响决策，结果就是特殊利益变成了“公共政策”，从而凌驾于其他利益之上。这个事实使我们痛苦地认识到，公共政策很可能并不“公共”。如果理当治病的药物，结果并不治病，反而致命，那么我们应该做的，就是盯住药品的生产、销售、使用诸环节，检查其中的漏洞与猫腻。同样道理，全社会应该监督公共政策的制定过程以及各个环节。换句话说，政府是公共利益和公民权利的保护者，但它同时可以是最大的侵犯者，因为只有政府才有这么大的能力，在中国特别如此。是保护者还是侵犯者？这在很大程度上要看它的政策方向和政策质量。而政策方向之偏正，政策质量之高下，很大程度上要看“政策过程”，即什么人，经由什么程序做出决策。过去我们比较忽略政策过程，现在有了多重教训之后重视这个问题，讨论这个问题，也是一种社会学习和认知进步吧。

　　貌似“公共”的政策和法规，如果总是被部门利益或特殊集团的利益所垄断或操纵，那就说明政策过程存在结构性的缺陷，这种缺陷有严重的社会含义。它表明，两极分化不仅是经济收入的不平等，而且是表达权利的不平等。经济地位、权力地位以及垄断地位，不仅使一部分人先富起来然后更富起来，而且使他们先把自己的话说出来然后越发先声夺人起来了。

垄断行业之所以有各种好处，是因为他们有办法说话。用政策说话，用法规说话，用金钱说话。而所谓弱势集团，就是说话声音很弱的集团。收入微薄的农民工是不知道可以怎么诉说自己谋生艰难的，不存在一种体制力量教他怎么说，帮他找理由。他的本能和知识常常使他要么忍气吞声，要么以命相搏。没有一种正式的制度安排，能使他通过学习而提高。这种状况，叫做“集体失声”，也叫做在表达权利的领域中，存在着系统的“社会排斥”。中国话说，“会哭的孩子有奶吃”，可见中国智慧早就认识到，表达自由和表达策略，其实是生存发展的第一要义，生存权发展权，首先是表达权。

　　怎样才能够防范某些行业或集团“嵌入”政府部门形成特殊利益而左右政策的制定与执行？这有“自上而下”与“自下而上”两种角度。自上而下的角度主要关心怎样堵死这种“嵌入”渠道，排除利益干扰，将国家的最高意志贯彻到政策制定与执行过程中。自下而上的角度则主要关注，怎样发展广泛的、平等的社会表达机制，以求制衡特殊利益的特权表达。从后面的角度来看，前述《瞭望》周刊文章中的一个判断并不准确:“随着市场化……的发展，我国的各种‘利益集团’迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。”因为事实是，大量的利益根本不能拥有发展成“集团”的平等权利，更不要说影响政策。

　　市场化、现代化以及全球化的发展，必然造成社会利益的多元分化。要充分地“代表”多元化的利益，需要有精明强干的政府，也需要有广泛的社会表达机制。通过这样的机制形成政策目标，构思政策方案，监督并配合政策执行，评估包括批评政策效果；简言之，使人民能够讨论政策，控制政策。为此，只有更透明、开放的政策过程，才是对所谓“特殊利益集团”的最好限制。

　　要说明这一点，顺手就有一个最新的例子。10月17日

国家发改委召集几大石油巨头开会商讨油价机制。如果这就是在制定政策，如果这些石油巨头就是“特殊利益集团”，我们怎样指望这里会没有他们的利益在“膨胀”？这里讨论的是非常专业的问题，公众怎样能够知道那些专业术语真的在表达公共利益吗？所有国家的经验都是，让这个过程开放，让所有的利益相关者都有代表进入。平等的代表性会催生出从各种角度看问题的专家，平等的博弈、辩论与协商，其结果就是理性过程下的公共利益。

　　(作者系中山大学教授)