秦旭东：国资利润流向该如何被牵引

　　本报评论员 秦旭东

　　据新近的消息，发改委将牵头制定国有资本经营预算的条例或者暂行办法。而之前，财政部在主导起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，国资委也在酝酿有关央企国资经营预算的具体方案。

　　条例的制定如果由发改委牵头，当然也离不开财政部和国资委。而据透露，作为提纲挈领的政策性文件，“意见”旨在建立国资经营预算的原则性制度框架。据说财政部和国资委已经就预算编制主导权达成了一致，财政部负责编制总的国资经营预算，国资委负责编制160多户央企的预算。

　　这显示了局面的复杂。虽然发改委只是牵头立法而不是牵头编制预算，但在国资利润流向的“牵引”上，却可能出现“铁三角”。从1993年出台的《预算法》确定要编制国资经营预算，直到2003年国务院国资委成立，才开始加速启动，这项工作由财政部和国资委负责。此次发改委的加入，据分析有两个背景，一方面是考虑到国资委和财政部的争议，另外则是考虑到国资结构调整中的经济安全问题，需要经营预算的财务支持。

　　在国资收益的分配使用上，国资委更多地会考虑到国企和国有经济的发展，而财政部则希望这么一大笔“资金流”要纳入其管理之下的财政框架体系内。而按照我国目前的政府管理体制，国资收益分配使用和国企管理等，还涉及发改委、劳动和社会保障部、社保基金等。前者是负有总体经济体制改革的宏观管理部门，对国资收益分配而言，相较财政部和国资委要超脱一些。

　　但是对属于“全民所有”的国有资产来说，这三部门也只是“管家”而不是“东家”，钱最终怎么花，还需要听听“东家”——全体公民的意见。因此这其间，作为民意代表的人大应该有一席之地。公众应该分享改革成果，而国资的多大部分应该用于公共服务的提供，它如何补充社保基金缺口，多大部分用于国有经济的发展，都应该有个广泛而公开的讨论。

　　除了用于公共服务的资金，用于“国有资本的再投资和再发展”部分，如何使用，则涉及国有经济的布局和结构调整，也涉及国资委如何履行“出资人的职责”。对此国务院国资委副主任邵宁有一个完整的概括：有一块是必须主动退出的，我们不具备比较优势；有一块是国有经济应该控制的，涉及基础设施和国计民生企业；其他的竞争性领域国有大企业跟其他的所有制企业应该是一个平等竞争、优胜劣汰的关系。进与退取决于股东的选择，最后是认市场竞争的结果。

　　如此看来，相对于发改委主要从产业政策和国家经济安全的角度发挥作用，国资委在那些平等竞争、优胜劣汰的领域，定位为市场主体的角色。不过，目前国资委作为特设机构，还承担了很多公共管理职能，国企监管者和出资人的两重功能定位，就处于某种尴尬境地。

　　现在，在国企改革政资分开的前提下，地方上已经有了一些探索。安徽省在2003年撤销经贸委后，把涉及社会管理、行业管理等属于“政”的职能给了经委，把“资”留给国资委。而深圳等地则是成立“国资委—国资经营公司—国企”三层架构，出资人角色更多地是由中间层担当，以缓解监管者和出资人功能之间的矛盾。

　　无论是用于公共服务的资金，还是用于国资再发展的资金，都需要注意风险控制问题，在使用上需要避免风险，需要建立完善相关的内控机制、监管体系和法律环境，比如国资委的内部控制机制，财政和人大的监督程序，以及审计、监察等部门的专职监督。其次要把国有资本经营预算立法纳入《预算法》和《国有资产法》的立法框架中，并按照市场要求建立一套实施国资经营预算的预警、纠错机制，包括信息披露程序等。

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