袁东：土地财政可以休矣

    袁 东

　　中央财经大学教授

    所谓“土地财政”的根基就是“土地批租制度”，它来自英治下的香港，原本只适用于特定的历史条件和利益目的，而对科学发展观形成致命的伤害，岂能成为主权国家的常规财政模式？

　　《西游记》里有一位出场率较高的小人物，此公动不动就被孙悟空叫来喊去，还常被妖魔鬼怪（绝大部分为有着“天庭”背景的“权贵”）压榨欺负，何许人？土地神或山神是也。类似以下场景在书中常见：美猴王“唤出当坊土地、本处山神，一齐来跪下道：‘山神土地来见。’行者道：‘伸过孤拐来，各打五棍见面，与老孙静静心！’二神叩头哀告道：‘望大圣方便，容小神诉告。’”查查“正宗神仙简谱”可知，自东晋以后，土地神在道教神阶中被界定为“只能管理本乡本土的最低级的小神”，难怪如此受气啊，也难怪各地的土地庙大多那么简陋。时到当今，这位“小神”又被降到了极至，“土地爷”或者被众“权贵”踏在脚下，或者被“财神爷”排挤收买为附庸，专为其搜罗钱财。没多少年，蓦然一看，我们的“公共财政”已成了名副其实的“土地财政”，财神爷站在土地神的脊背上“膀大腰圆”。

　　瞧，去年全国财政收入首破3万亿，属于地方财政的“土地出让金”就达5500亿元，为前者的六分之一还多；相当部分地方财政的各种预算内外土地收入比重在50%以上。土地出让金最早源于1987年全归地方的“土地使用费”，1988年改为中央与地方五五分成的“土地使用税”， 1989年先是变为中央与地方四六分成后将中央比例降为32%，1992年改为中央分享比例仅为5%的“土地出让金”，1994年至今更是将其全部划归地方。1990年的土地出让金仅为10.5亿元， 到2002年已高达2416.8亿元，1992年至2003年累计收入为10000多亿元，其中2001年至2003年的累计收入为9100多亿元，到今天为止累计突破2万亿早已没有悬念。由此，相当部分县、市用于基础设施投资的财政资金中，60％-70%来自土地出让金也就很自然了。完全可以说，“以地生财”已成为地方政府增加财力、筹集“政绩工程”建设资金的主渠道之一。

　　这其中的机理简单得很：地方政府近乎无成本地从农民手中征地（农民获得土地补偿金仅占土地转让收入与增值收入的2％-3%，相当部分地区还不到2%），然后以“市场价”批租给

房地产开发商和各类工商企业，当然，其间不乏众多“有着特别背景”或“以钱开路”的“妖魔鬼怪”们又以低价甚至近乎无成本地从政府手中拿走土地，转身“倒卖”而大发横财。由此不难理解，为什么中国的“资本原始积累”形成了几千万的失地失业者，为什么房地产是迄今为止相当部分号称“已完成资本原始积累”的那些不可一世的“超级富豪”们的主导产业，或是起初“发迹”的过门石。

　　面对“土地财政”，各方明达之士已有多种剖析，不少结论很有道理，但还有一个重要原因却鲜被提及，那就是错借了只适合于特定历史条件和特定利益目的要求的香港土地批租制度。英人掠得香港后，就以政治手腕与制度（还包括掠夺）为“父”，针对这1000多平方公里土地的“财富之母”，设计出了专门服务于英国人利益的带有典型殖民特性的“土地批租制度”：

　　首先，因港英政府不掌握土地所有权，故而叫“批租”———只卖既定年限的使用权；又因90%多的土地是强性“租借”99年，基本的批租年限也就定为75年和99年减3天。

　　其次，何时何价供地完全是以“土地出让金”最大化为原则，当年港英政府得以通过操纵地价来操纵房地产，制造泡沫，泡沫的最大受益者自然是英国人，最大受害者是老百姓。所以，我们看到，在含有扼止措施的“中英联合声明”签署之前的1981年，批地收入占香港财政总收入的比重还高达37%，而1985年后这一比例则呈大幅下降趋势，但即使有了“联合声明”并据以由中英两国监督港英政府卖地，在回归前的最后几年里，英人还是“批租”掉了大部分香港地块，狠狠地“吃掉了最后一顿晚餐。”这个土地批租制度使香港成为世界上少有的天价房地产地区之一，而人均居住面积很小，全港100多万套私人住房的平均面积只有45平方米。

　　第三，通过财政支出更是直接和间接地将“土地出让金”转到英国人手里。巨额批地收入首先以“高薪养廉”的形式落入那些主要由英国人占据的高薪官员口袋里；其次以投资基础设施的途径转入英国开发商与承包商手里；再次通过对税收替代的方式使英国人在长达150多年的殖民期间成为“自由贸易”和免税港的最大受益者；至于用在“

经济适用房”建设的投资份额则是少得可怜。

　　试问：一个专为外来殖民者谋掠财富的“土地批租制度”怎么会适用于一个主权国家范围内的土地管理？由殖民特性的土地批租制度催生的“土地财政”怎么可能会成为主权国家的常规财政模式？怎么不会同我国长远可持续发展方针相冲突？怎么会不对

科学发展观形成要命的侵害？此乃一眼即可识破的事情，怎么就硬生生地移植到了中国内地，而且一晃就是近二十年？

　　我国农村土地产权制度是农民“人人有份”的集体所有制，与回归前的香港是完全不同的土地基础制度，将港英政府的“批租土地”模式借来怎么不可能产生严重的问题？更不用说还蹩脚地没有完全学到家，否则，为什么从1987年内地就开始对土地出让“收费”，却没有同时借鉴根据“中英联合声明”于1986建立的“土地基金信托”制度？为何迄今也没有建立起由各届政府与各代人均衡共享的“土地收益基金”，但却可笑地借鉴了一个70年土地使用年限？

　　从这几年越来越高涨的社会批评声浪中足可看出，中国土地基本制度早已到了必须认真严肃重新梳理的时候了！这种驴唇不对马嘴的土地批租制度与土地财政模式必须停止了！所谓“土地财政”的根基就是不合理的“土地批租制度”以及不适应新形势的土地基本制度。所以，土地固然是财富之母，但绝对不是哪个人或者少数人以及哪代人的“财神爷”，而是所有国民及后代的共有财富。

　　时至今日，制度的重塑就应还“土地爷”原本应有的地位与职能，而且“土地爷”也不能再是“小神”了，更不能再作为“财神爷”的附庸，应断绝那些“财神爷”的侵占念头———铲绝“土地财政”的根基，古人“尊天而亲地”的传统理念应该回归到国民脑子里了。真诚希望我国各地土地庙里常挂着的对联“公公做事公平，婆婆（起于南宋的土地庙里常配祀有土地婆婆）苦口婆心”能够在人世间扎根盛行并开花结果。