张曙光：两税合并与公共福利

　　文/张曙光

　　据媒体报道，内外资企业所得税合并议案已经获得国务院原则通过，十月份将提交全国人大常委会审议，有望在明年召开的“两会”上表决通过。近几年来，社会各界为此奔走呼号，终于有了初步的结果。尽管它姗姗来迟，但仍然是一件令人高兴的事情。

　　这一议案之所以能够通过，也与中国经济运行和发展的大势密切相关。改革开放以来，我们坚持实施包括税收政策在内的对外向型经济的优惠和鼓励政策，一方面促进了中国经济贸易的快速发展，中国的经济总量已经位居世界第五，同时也成为一个世界贸易大国；另一方面，造成了内外经济的严重失衡，而且随着时间的推移，这种失衡日趋加剧和恶化，并从一个宏观经济波动的短期问题积累和演变成一个经济发展的长期性结构问题。

　　两税合并的背景

　　首先，引资和出口高速增长，双顺差日益扩大。在中国的出口贸易中，外商投资企业的加工贸易出口占60%左右，其贸易顺差占全部贸易顺差的比率去年是83%，今年更高。而且我们的双顺差又高度相关。因为，外国直接投资的增加，一方面扩大了资本项目顺差，另一方面，增加了外资企业的生产和出口，同时扩大了贸易顺差。双顺差扩大的结果，不仅造成了严重的贸易摩擦，而且造成了资源的浪费，它表明，中国的国民储蓄大于投资，是一个资本净输出国，每天流入美国的中国资本约2.5亿美元左右。

　　其次，

外汇储备大量积累，货币政策陷入困境。随着双顺差的扩大，中国的外汇储备不断积累，今年2月底，中国的外汇储备达到8536.72亿美元，超过日本(8501亿美元)居世界第一，3-6月再增加875亿美元，达到9411亿美元，增长32.3%，今年肯定超过1万亿美元。按照这样的增长势头，2010年达到并超过2万亿美元已经不是问题。外汇储备持续积累的结果，不仅增大了

汇率升值的压力，而且有可能使中央银行的货币政策丧失了独立性。当前货币政策紧缩与其说是为了应对国内经济的某些过热现象，不如说是为了缓解因外汇储备增加而出现的流动性过多。不解决这一问题，货币政策只能处于被动应付的境地，经济运行中的矛盾也无法化解。

　　再次，加剧了国内经济结构失衡，妨碍了内需的正常提升。内外需求是紧密联系在一起的，过旺的外部需求下不来，提升内需的目标也无法实现。由于对外向型经济的优惠和鼓励政策的长期实施，可贸易品部门过度扩张，不可贸易品部门发展受阻，国内产业结构和资源配置向以制造业为主的可贸易品部门倾斜，于是形成了一个恶性循环：出口快速增长-资源流向可贸易品出口部门-制造业过度增长、经济结构失衡加剧-出口进一步增长。这一循环与货币经济的循环相表里，使得中国的经济运行和资金循环陷入国际资本循环的怪圈之中。尽管国际经济失衡的责任主要在美国，但是，如果出现不测，国际资本循环的链条一旦断裂，美国的损失可能不大，它也承受得了；中国的损失可能很大，我们也承受不起。因此，主动调整是减少损失，赢得时间和扩展发展空间的重要途径。

　　两税合并的政策建议

　　内外经济失衡加剧的严重形势，迫使我们不得不调整经贸政策。最近的一系列政策调整都是在这种背景下出台的。例如，9月14日，国家五部委联合下发了《调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》；在此前制定的并于9月8日开始实施的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，限制外资进入房地产市场的规定；央行对外汇市场管制的放松，外汇浮动幅度扩大等等。接着，国务院又通过了两税合并议案。这是应对目前严峻的内外经济局势、促进中国经济健康发展的正确决策。这种调整的方向应当坚持。

　　应当特别指出，由于内外经济失衡已经成为一个长期的结构性问题，这种调整将是一个比较长的过程，再加上政策作用的时滞，不可能做到立竿见影。不能因为政策效应一时未能显现，就对政策调整发生怀疑和动摇。不仅如此，政策操作本身既不能操之过急，也不能推一步走一步，应当有一个整体考虑和全面安排。从目前的情况来看，调整的范围可适当扩大，调整的步骤也可适当加快。

　　从两税合并的具体方案来看，据悉，法定税率将定在24%-27%之间，对外资企业还设定了3-5年的过渡期，税收优惠将从现在的身份差别转向产业优惠。这样的安排既不会像有些人顾虑的那样吓跑外资，也不会对国家的税收收入产生明显影响。因为，我国的投资环境已经大为改善，被外国投资者看作是最理想的投资场所之一，外资的大量进入主要是要分享中国经济高速成长的好处。而国家税收持续快速增长，大大超过了GDP的增长速度，去年已经突破3万亿元大关，今年上半年又增收3600多亿元，增长22%。内资企业税率降低后仍然高于现在的实际税负，外资企业的税收肯定会有所增加。这是必要的，因为现在外资所得税的实际税负只有12%，恐怕也属于世界最低水平之列。更为重要的是，除了促进内外经济失衡的调整，提高经济增长的质量和贸易结构的优化以外，这样做的最大好处是制度规则上的进步和统一，消除了对内资的歧视和对外资的超国民待遇，实践了市场经济平等竞争的基本原则。

　　反思两税合并的曲折过程，对于提高我国的政策决策水平，也有很多可资借鉴的经验教训。一是中央各个部门以及各个地方如何进行信息沟通、意见会商、政策协调，而不是相互封锁，各行其是。借此可以做出认真总结。二是政府决策如何广泛听取不同意见，充分讨论。这既包括让民间意见充分公开发表，动员社会参与，也包括听取其他官员特别是有关官员的意见，这可以保证决策更加及时正确。三是政策决策也有不同性质和等级，不能事事都拿到最高一级，这样就没有了回旋余地。对于两税合并这样修改税法的决策，自然要走立法程序；对于一些技术性的政策决策，如货币政策操作，可以交由央行和货币政策委员会负责。四是对每一项政府决策都要进行成本-收益分析，使之建立在更加科学合理的基础之上。尽管这样做有很多困难，但这是必要的和值得的。我们应当在这方面进行试验和探索。

　　(作者系北京天则经济研究所学术委员会主席)