杨涛：中国宏观政策应从经济增长转向就业优先

　　杨涛

　　中国社科院金融研究所

　　日前，劳动和社会保障部长田成平在美国布鲁金斯学会访问演讲时表示，当前我国就业矛盾非常尖锐，近几年城镇就业岗位缺口达1300万个，而农村也有1亿左右剩余劳动力。可喜的是，政府官员能对国际社会披露如此严重的就业问题，表明了中央已充分认识其重要性，并决心直面就业压力的挑战。而令人担忧的是，在宏观政策与各级政府经济管理思路中，就业优先的政策目标还远未落实。

　　事实上，关于宏观政策取向从“经济增长”转向“充分就业”的讨论，已有几年时间。今年以来，高增长低就业问题愈加突出，各界关注程度也不断提高，并逐渐被公认为经济失衡、消费低迷、贫富分化等重大经济矛盾的根源之一。对此，虽已有很多颇具建设性的研究和观点，但总体来看还是“犹抱琵琶半遮面”，并未上升到战略角度并加以系统化。在此我们认为，从国内外现实出发，在“

十一五”乃至较长一段时期内，应旗帜鲜明地加速建立就业优先的宏观政策体系，使其在传统四大政策目标中排在经济增长、物价稳定、国际收支平衡之前。

　　迄今为止，以增长促进就业的理论基础主要是“奥肯法则”，即失业率与实际国民生产总值增长率之间反向变动。该法则被多数发展中国家的增长经历所证实，并被我国长期奉为追求GDP高增长的主要依据。然而目前尴尬的是，高增长并未带来应有的高就业，作为官方标准的“城镇登记失业人数”逐渐上升，而且就研究者来看，包括各类隐形因素在内的实际失业率2002年就超过了13%，远高于发达国家和转型国家。这种情况并非传统理论能解释的。理论来源于各国发展实践，而中国面临的人口、区域关系、体制转型、经济结构的复杂性是举世无双的，这使得我们逐渐陷入高增长低就业的“中国式就业陷阱”。无论如何，虽然经济增长是解决发展中国家问题的基础，但却并非是就业的充分条件。就业不仅关系民生与福利，关系社会稳定，而且也是经济均衡增长的前提，就此意义看，片面强调增长可能带来发展持续性的断裂，是时候适当放松紧绷的“增长之弦”，在把增长成果充分落实到就业、社会福利、环保等内涵要素后，再重整良性增长道路，体现“以人为本”的现代化取向。

　　首先来看，改革与发展是为了人民生活幸福，这样的幸福在市场经济社会要通过就业来实现，为了在政策中体现这一原则，有必要尽快从立法角度来界定促进就业的国家战略地位。目前法律已经普遍成为世界各国促进就业的主要手段，如美国颁布了《人力开发与培训法》、《就业机会法》等多项专门法律法规。而我国现有法律在解决就业问题上显得相当无力，主要依靠政府行政规定，很有必要尽快推出专门的《促进就业法》，来强调就业问题的重要性，并规范就业市场运行与国家对就业的政策干预。

　　在宏观政策体系中，最重要的是在财政与金融这两大现代调控手段中融入就业优先的政策原则。在财政政策方面，必要措施包括增加失业保障支出、增加再就业资金预算、实施各类支持就业的财税优惠，也包括以财政资源和政策来支持劳动密集型中小企业发展，以及有针对性的政策干预来增加非农产业就业岗位，并为农村剩余劳动力转移创造条件等。在金融政策方面，应全面扭转

商业银行喜欢“傍大款”的倾向，通过监管和政策引导，使面向就业的个人和小企业融资体系真正建立起来，也使各国已有成熟经验的以小额信贷式支持就业模式能在国内普遍试点。除此之外，在产业政策、分配政策等方面也应该逐渐体现出对就业目标的优先支持。最终要从大局出发，除了强化就业促进作用，还要在政策运行中接受以增加当前就业替代部分增长效率的适度原则。

　　当然，对于就业优先的宏观政策，实施重点有很多层面，提高劳动力素质、发展有比较优势的劳动密集型产业、促进第三产业来吸收就业、发展中小企业、加速城市化等都是重要环节。我们要强调的是，除了这些影响劳动力供求的因素，还要努力破除就业的制度性障碍，例如：真正把就业指标纳入各级政府的政绩考核、打破户籍制度并完善劳动市场机制。