刘国航：消除制度性缺陷应体现创新与人文关怀

　　也评“70年土地使用权”现象

　　刘国航

　　一段时期以来，随着社会各界人士热评物权法草案，现行法律法规中有关城镇住宅地或建设用地70年使用权的议论骤然多了起来。尤其是近来有关深圳开始遭遇“到期土地第一波”的新闻，更是让这个话题成为人们热议的焦点。

　　早从两年前开始，改革之初最早一轮用于开发建设的国有土地使用权或土地出让权的20年年限也已陆续到期。尽管深圳市政府于2004年6月颁布了《到期房地产续期若干规定》，规定到期房地产可以申请续期，续展的期限则在国家法定的最高使用年限中减去已使用年限的范围内确定，但是众多业主对此仍然犹疑不定。

　　应该说，上述这些业主的担心并不是多余的。我国宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有，且“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就清楚地表明，除国家和集体之外，私人不可能拥有对土地的所有权，只能享有合法的土地使用权。为此，国务院正式颁布了城镇国有土地出让和转让暂行条例，规定居住用地的土地使用权出让最高年限为70年、工业用地和综合用地则为50年。

　　在我看来，不管过去立法时考虑得是否周到，但在规定土地所有权与土地使用权相分离后如何最大限度地保障业主的私有财产权，确实存在不少问题，尤其是在制度层面也存在较多缺陷。因此，当

　　事实上，此次交由全国人大常委会审议的物权法草案在土地使用权的表述方面，已与前几次审议的草案规定明显不同，即特别区分了居住用地和商业、工业等用地时的土地使用权的不同处理办法：居住用地不需要申请，土地使用权70年年限到期后可以自动续期。学者们对此评价甚为积极，认为在70年大限期满后即使拖欠土地转让金，也不会导致业主的“物权”归于消灭，只不过业主仍对国家负有“债务”。民商法学者刘俊海教授因此提出，享有土地使用权的最理想方式是“永久化”，它既没有改变国家所有权制度，又注意到了制定物权法时的创新意识，也体现出国家对广大业主的人文关怀。

　　我尤其注意到了刘教授提及的“创新”以及“人文关怀”这两个关键词句，深以为然。这些年来，我们对社会主义初级阶段的许多新认识何尝不是从实践与创新中得来。过去我们囿于所谓“一大二公”的传统观念，坚持国家土地所有权的经典信条不变，对任何土地转让都不开一个口子。直到1987年，深圳特区闯出了一条前所未有的国有土地使用权出让和出租之路，才作为土地权改革的一项新举措在全国得到推广。而按照我国1982年宪法规定，以任何形式实行土地转让都是违法的，更遑论土地使用权出让或出租给私人使用。深圳特区的做法引起各方面的争论。1988年修改宪法，最终废止了禁止土地使用权转让的规定，从而大大地促进了综合利用土地效能的社会生产力发展。所以说，正如坚持社会主义公有制可以有多种实现形式一样，我们在解决“70年土地使用权”这一目前急迫而现实的制度缺陷时，同样要具备勇气、远见和创新的精神，按照党的十六大明确提出的“完善保护私人财产的法律制度”以及现行宪法第13条“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定，找到一个既符合具体实际情况，又能充分保障国家土地所有权制度的好办法来，真正地让广大业主实现“有恒产者有恒心”。

　　当然，消除制度性缺陷最终还要遵循法治的要求进行，即“只要是正当合法的财产，不管财产所属主体是公有还是私有，不管其数量是多还是少，也不管其规模是大还是小，都无一例外地以同一标准对待，在法律上平等地施以全面、充分而有效的规范性保障，这是法治的人文关怀的根本要求。”(姚建宗著《法治的生态环境》P178)很难想象，如果对“70年土地使用权”这一制度性缺陷不给予法治的“人文关怀”，不在制度层面上多多体恤与保护众多业主的实际经济利益，非但不能消除已有的土地使用权规定的缺陷，还有可能出现新的漏洞。这也就告诉人们，我们不能将“70年使用权”视为一个孤立的现象看待，要有一定的耐心，尽量在制度设计时考虑得全面和周密一些；不能仅着眼于土地使用权的续期、续费及继承等个别问题，而是要照顾到国家和业主等各个方面的利益，以使这一难题尽快由制度性的“高度”降到技术性“低度”后得到化解，让中国众多的房屋业主能真正地感觉到———他们的心不再悬挂在半空中。