赵树凯：农村政策调整应以农民自身需要为前提

    本文原标题：制度安排应当追随农民的脚步

    赵树凯

　　改革的过程是重新做出制度安排的过程。就农村改革而言，首先面临的一个方法论原则问题是：做出制度安排的基本依据是什么？当然，新制度的概念化、文本化往往出自官员学者之手。但是，新制度的精神实质应该来自农民，应该属于农民的选择和创造。改革的历史进程已经昭示，违背农民意愿和行动逻辑的制度安排必败无疑。本人认为，做出好的制度安排的基本原则是，积极追随农民的脚步。

　　一、农民的土地问题

　　土地在农民生活中的位置正在下降。在近两年的农民收入增量中，一半以上来自非农收入。大致可以说，农民生活的提升，今后将越来越不倚重于土地，土地在农民生活中所发挥的作用越来越小了。但是，我们还看到，现在农村中的冲突性事件，却是越来越多、越来越尖锐地发生在土地上。近两年，中央政府采取了越来越严格的措施保护土地、减少争端，应该说效果是显著的，但是客观地说，政府在这个问题上仍然没有迈过最重要的那道“门槛”。

　　长期以来，土地在农民生活的历史中扮演着最核心的角色。土地是最重要的生产资料，也是农民生活的基本依靠。“打土豪，分田地”是历史上农民起义最响亮的动员口号，围绕着农民对土地的诉求开展动员也是历史运动中最常出现的画面。土地改革可以说是共产党动员农民的最大法宝。共产党领导中国革命的成功，基本经验是满足了农民的土地要求从而赢得了支持，这与

　　土改以后，国家对土地政策的调整依然是政治和经济的变迁中最抢眼的图景：集体化，合作社，人民公社，家庭联产承包……在这片土地上所上演的历史剧依然让人目不暇接。但问题远没有结束，尽管国家提出了土地政策30年不变的方针，但是，到底什么样的土地政策能满足农民需要，尤其是在变革的大环境下农民的利益要求是什么，仍然是一个悬而未决的问题。

　　当前农村中的土地问题，从农村工作的日常内容来看可以归结为三个方面：第一是承包地问题。土地承包如何合理，承包到户的土地究竟如何处置使用，土地承包如何与人口等因素的变动相适应，等等，许多问题仍然没有解决。第二是宅基地问题。宅基地不同于耕地，一直是农民的私产，现在似乎不明不白。宅基地究竟属于谁，农民对于宅基地的处置使用权究竟与承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎样才合理，面临若干问题。第三是征地问题。在农地转为非农地过程中，农民作为土地经营者，他们的角色和权益应该如何体现，制度安排如何有利于节约土地资源和稳定农村社会，问题才刚刚受到重视。

　　近年来，土地经营的收入在农民的收入结构中比重不断下降。从产业结构的调整、劳动力转移以及城市化的大方向上来看，今后土地经营在农民收入中的重要性仍然会不断下降。但是，围绕着土地问题所发生的矛盾却越来越成为农村社会冲突事件的最大焦点。过去说，解决土地问题，就解决了农民问题。现在情况不同了，解决好土地问题也未必能解决好农民问题。但是，可以肯定地说，解决不好土地问题，就必然解决不好现在的农民问题。那么，怎么才算解决好土地问题？也许，在不同的历史社会背景下，问题的具体内容是不同的。新中国成立前后，要解决的也许是土地改革，让农民分得属于自己的土地；农村改革初期，要解决的是实行家庭承包经营，那么现在要解决的是什么？能不能说农民的土地问题已经从根本上解决了，接下来仅仅是完善补充？这是现在学界和社会上热烈讨论的问题。

　　中国农村的改革发展，现在正处于重要阶段。农民进一步的需要和选择是什么，需要识别；制度安排的着力点在哪里，需要寻找。在这一系列问题中，农民对于土地制度的需要，是农村发展的关键性问题。

　　二、农民的权利问题

　　本人认为，所有土地问题的核心都是农民的权利问题。承包地的政策规定如何基于农民权利，宅基地政策规定如何基于农民权利，特别是征地制度如何基于农民权利，都还没有解决。农民是土地的所有者，但是，在制定这许许多多的政策中，农民的话语权和应有的决定权，被多大程度上被尊重了？

　　土地问题集中体现了在承包地调整、宅基地处理以及征地过程中农民的权利困境：一方面，总体的农地产权制度在农民对土地的处置权利上仍然模糊，在制度的安排上农民的权利没有受到足够的尊重，农民的土地被任意地征用、征地收入被任意地掠夺；另一方面，地方政府在征地以及征地收入的分配上和农民的利益直接发生冲突，而农民由于缺少明确的权利保障，在与地方政府的对抗中天然地处于弱势。

　　谈到农民在征地过程中的不合作甚至对抗的时候，一些地方官员常常说，给农民的补偿已经相当高，甚至失地农民生活水平比原来已经高很多，政府的安置也很好，可是农民还在“闹”，这是不应该的。但是，如果倾听一下上访农民的诉说，他们的理由也是充足的。那是他们的地，不论卖多少钱，这是他们的事情，政府强行卖他们的地已经侵犯了他们的权利，而通过卖他们的地来赚大钱更加不合情理。本人在具体的农村工作中发现，农民有自己的权利预期，只是往往表达得不够清晰。

　　农民关于土地的要求究竟有哪些？土地究竟是谁的？拥有土地的人如何落实自己的权利？等等，似乎并不清楚。意识形态方面的约束要求，农村发展的现实需要，两者之间是否可以统一？现在，土地问题的突出矛盾表现在征地过程中，那么，土地制度问题是否就可以归结为征地制度问题？关于土地制度，是否可以有更深刻的制度创新试验？这众多问题，都需要探讨。

　　从社会经济生活内容看，现在的农民问题不仅是土地问题，甚至主要不是土地问题。最显著的事情是，农民进城，农村主要劳动力向非农业领域转移，这个过程农民遇到的是就业问题。这个时候，农民的抗争可以说大部分与土地无关。农民离开土地以后，直接的诉求目标是自由流动的权利，是平等就业的权利，是对于统一开放的劳动力市场的诉求。也就是说，我们已经不适合仅仅用土地问题来概括农民问题。

　　与就业权利相联系，农民还面临如何享受社会福利政策的权利。在当前中国的社会条件下，社会发展中的所有问题可以说都有农民问题，或者说，哪个领域有农民，哪个领域就有农民问题。这所有的问题归结为一点，是农民的权利问题。准确地说，在这个社会的任何一个角落，只要农民的权利在制度安排上还有缺失疏漏，农民的权利还得不到平等体现，就必然有农民问题。

　　三、改革的思想方法问题

　　在我们党动员农民的若干历史性场面中，农民分到土地后兴高采烈的场面和镜头真挚感人。但是，是否所有真挚感人的场面和镜头都说明了成功的经验？那就难说了，从记录性资料中看，后来加入合作社、人民公社不也有很多同样令人激奋的镜头吗？说得再近一点，“文化大革命”中那些欢呼的镜头，那些对于中国最大“走资派”声讨控诉的镜头，不也很真挚感人吗？这里的问题是，如果说这些场面都表现了几许真情，那么，哪些真情才体现历史的真理呢？

　　历史本身很无力，既不能挺身申辩，也不能从头重来。这个时候最重要的是研究者的解释评说。历史其实不是只有一种解释，人们可以从不同的角度、用不同的方法来重新审读和观察。即便是当事者仍在，同一件事情，仍然有不同的陈述，不同的判断。因此，当我们讨论这些问题的时候，千万不敢说真理只在我们手里，别人都是谬误。

　　农村改革发轫时期，农民是在为土地而抗争，抗争的对象是人民公社的旧体制。那个时候，上层领导坚定地认为人民公社制度适合当时的生产力水平，必须坚持。农民要分户经营的企图被认为是开历史的倒车，被认为是农民不懂马列主义、目光短浅的表现，或者通俗地说就是农民不够聪明，不知道自己想要什么，也不知道自己该做什么。因此，掌握了历史发展规律、把握社会前进方向的人们要“指引”“领导”他们。但是，农民们似乎并不领情，他们不认同这些“指引”“领导”，他们采取消极或者积极的对抗方式。人民公社时代劳动中的“出工不出力”，分配中“瞒产私分”，可以说是消极对抗方式。“大包干”的横空出世和顽强坚持，则是积极的对抗方式。对抗的结果，无奈“愚蠢”的农民人多势众，已经被设计好的“社会前进方向”被这些不识货的人扭转了。

　　类似的历史闹剧其实后来还在中国农村陆续上演，这是真正宏伟的历史史诗。乡镇企业的发展嬗变，农民大规模进城的兴起流变，都经历了这样的过程。在这个过程中，农民都曾经受到那些历史的“领航者”指责，也都受到过实实在在的政策性和制度性惩罚。那些年里，城市对于农民工大规模收容遣送，给农民造成了巨大经济损失和人身伤害，也造成了若干新的流离失所。这二十几年间，农民就是这样在一波又一波的对抗中前进。令人欣慰的是，农民在义无返顾地前进，制度和政策安排也在顺应着农民的脚步而创新。在理性的“设计者”和理性的农民之间，政策的变迁从“引导农民前进”到“追随农民前进”，被设计好的“前进”方向，总是被农民自身的前进方向所打断和扭曲。

　　历史发展的规律殊难把握，农民的前进方向殊难设计。农业的家庭承包经营体制确立以后，农民在非农领域的创造力迸发出来，“乡镇企业”迅速发展。政策对于乡镇企业认同也有一个曲折的过程。在政策认同确立以后，人们曾经以为乡镇企业将是未来中国农村劳动力转移的主要出路，因为在当时的情况下，从80年代中期到90年代中期的十来年间，乡镇企业就吸纳了大约一亿农村劳动力，因此，中国的城市化也将创造新的模式。“离土不离乡，进厂不进城”成为人们预期和理想。这时，人们以为找到了中国农村发展的规律和方向。但是，事情的发展不以人的意志为转移。在最近的十多来年间，这些乡镇企业纷纷转制或者倒闭，原来意义上的集体所有、集体经营的企业已经寥若晨星，离乡进城成为农村劳动力转移的主导形式。

　　更加久远丰富的历史现象且不去论及，单是改革以来这二三十年间发生的事情，就让喜欢设计社会发展方向的人们大跌眼镜了。由此看来，不论多么聪明的学者，多么有能力的政治家，都没有能力去规划设计农村发展的方向和道路。或者说，探究和把握这种方向和道路，唯一正确的方法就是观察和追随农民的脚步。这个认识的应用意义在于，现在的农村政策制定和制度安排，必须以农民的选择和需要为基本标准。道理是简单的，但在具体的政策研究中，落实这样的方法原则很艰难。

　　政策的设计者往往强调一点：农民虽然有对自身利益的“自发”意识，但他们的理性有限，很难形成“自觉”的利益判断。只有理性的设计者才能看清农民的利益是什么，通过政策和制度安排引导他们，才能使他们不断前进。但是历史和经验不断地提示我们，千千万万的农民对自身利益的考量远比理性的“设计者”们更加“理性”，他们对发展的追求比设计者们更真切，他们对发展的道路选择比设计者们更富有创造性。被设计出来的“前进方向”，如果背离了农民自身的利益感觉和需要，总是受到农民或积极或消极的反抗和抵制。我们的政策在走过“割农民的尾巴”、否定和打压农民自主选择的弯路后，最终又不得不归位于“尾随农民的脚步”。农民在经济和社会生活中的创造力在很大程度上造就了整个中国改革所取得的成就。因此，即使今天来看，农村改革的前进仍然需要政府继续保护农民的创造力。把农民从体制的束缚中解放出来，赋予和保障农民基本的公民权利，这是农村改革继续推进的关键所在。

　　半个多世纪以来中国农村的发展变革进程体现了一个道理：政策和制度的调整，只有以农民自身的需要为前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的设计者和领路人，如果不尊重农民自身的利益需求，把用“理性”建构出来的政策和意志强加给农民，是难免要失败的。政策和制度安排，只有尊重农民在社会和经济生活中的自主选择，尊重他们的创新，保护他们的权利，农村改革的大局才能取得新的突破。

　　(作者单位：中国发展研究基金会)