楼继伟：选择改革的优先次序 二十年回顾与思考

　　编者按:

　　二十八年前，当中国开始打开国门，并且尊重常识启动改革之时，还很少有人意识到这意味着什么。与其说当时的决策者已经制定了一个清晰的大战略，还不如说是过去的经验教训太深了。在缺乏理论指导的情况下，中国选择了走一步看一步的模式，也被形象的称为“摸着石头过河”。

　　如今，中国经济已经有了长足的进步，日益成为了世界经济体系中不可忽视的一个组成部分。同时，收入分配差距和环境污染等新问题也逐渐成为了人们关心的热点。但很少有人会否认，中国依赖于常识和经验的改革已经“抓住了不少的猫”。

　　近年来针对经济学家以及改革的种种争论，一方面是对改革以来新问题没有得到及时处理的一种反映；一方面也诚如作者所言，“导转轨经济的理论过于简单化，有过多意识形态色彩”。相关于注重逻辑一致的经济学理论来说，现实无疑要复杂得多。尤其是对于今天的中国经济，不但国内各种经济社会问题错综复杂，60%以上的外贸依存度也显示出中国龙的呼吸将与世界形成紧密的互动。

　　晚清以来，中国人一直希望实现民族自主和国家富强。如今第一个目标已经实现，而第二个目标仍是“革命尚未成功，同志仍需努力”。也许，二十八年前迈出第一步需要更多的勇气，今天面对更加复杂的局面，更需要智慧。文/谷重庆

　　文/楼继伟

　　当前中国经济高速发展，人民生活水平不断提高，已经积累了比较多的国民财富和财政实力，并且形成了市场经济体制，但同时也面临诸如收入分配差距、区域经济差异、环境污染等很多需要解决的问题，建设和谐社会的要求非常符合当前中国的实际，问题是面临的不和谐问题究竟应当怎么解决。现在很多学者都在对中国的改革道路进行反思，有的认为我们的路走错了，造成了目前的不和谐。这确实是要认真加以回顾和思考的重大问题。

　　一、改革需要为自身开辟道路

　　中国的改革策略与很多东欧转轨国家不太一样，但是我不认为整个过程是有意设计的。从整个决策过程可以看出，中国改革实际是“摸着石头过河”一步一步走过来的。

　　从1978年开始，先是农村的改革，到了1983年开始酝酿城市的改革，其核心是经济体制整体如何改革的问题。1984年党的十二届三中全会提出建立有计划的商品经济，确立的运行模式是“国家调节市场，市场引导企业”。这种模式既可以理解为国家调节总需求、制定游戏规则，由市场配置资源；也可以理解为国家调节价格、利率等市场参数，进而配置资源。无论现在怎么看，我认为在当时的历史背景下这个概括是最好的，既强调市场、也强调政府，最能够被各方面接受，为改革试验留下了空间。

　　既然改革的策略是“摸着石头过河”，衡量改革成败的首要标准就不是实现了某种体制，而是带来了多少国民福利。农村改革的三条主要措施是实行联产承包制、取消种植计划、大幅度提高粮食价格同时让其它农产品价格自由，这些措施是在农村和农业领域引入市场经济，但判定农村改革成功的标志是农民收入提高了，农产品告别了短缺时代，市场供应丰富。国民福利增进的事实，为市场取向的改革开辟着道路。

　　1984年进入整体改革之后，仍然需要改革为自身开辟道路。那么，下一步改革是什么？是价格改革优先还是企业改革优先？二十多年前有过很深刻的讨论，当时在内部进行的讨论比较多。我们可以从公开发表的文章看出，一种观点是价格改革优先，认为首先必须让价格反映供求，进一步要让价格自由，让市场发挥作用，从而导致资源配置效率的提高和国民财富的积累。另一种观点是企业改革优先，认为即使价格给出信号，但如果企业(当时还是以国有企业为主)不改革，企业对价格信号不敏感、不反映价格信号，价格引导也就不起作用，所以必须首先要对企业进行改革。

　　到底如何选择改革的优先次序，这就要考察中国改革的微观基础。就价格改革优先而言，我们不是没有微观基础。中国的计划经济从来就不是苏联那样高度统一的计划经济，而是适度分散、多层委托、分层管理的。国有企业也不都是在中央政府直接管理下的企业，而是分多个不同的层次管理的。况且1978年以来也进行了一部分企业方面的改革，比如说把比较多的利润留在国有企业。这就导致中国的国有企业即便在改革早期对价格信号也是敏感的，他们有追求利润的激励。把价格改革放在优先位置，市场配置资源的微观基础是存在的(尽管它是以弱激励的形式存在)，可以保证资源配置效率的提高。进一步看，我们应确保个人、企业、国家的利益都得到增进，从而使收入分配得到改善，因此价格改革应同税收、财政改革配合进行。

　　如果采取企业改革优先，在价格信号紊乱的条件下将无法保证资源的正确配置，同时还会遇到另外一个问题。从计划经济转向市场经济，需要包括社会意识、人与人之间的关系等多方面的制度转换。如果把意识形态也认为是制度，那么真正能够起作用的企业改革当时是在意识形态方面有所突破，比如，国有经济要退出一些经济领域等。冒很大的风险而效果又不确定的改革是不可取的。我觉得当时的决策者认识到了这一点，在1986年开始了以价格、税收和财政为主的改革，中央成立了一个很高层次的领导小组，我当时是其中的财税组负责人之一。1987年这个小组的工作停了一年，到了1988年又进行了新一轮的价格改革。但这次改革在改革配套上有一个问题：搞价格改革必须要有从紧的货币政策，而1987年下半年开始货币政策是极度松弛的，在这种情况下改革肯定要冒通货膨胀的危险。事实证明，1988年价格改革马上就引起了通货膨胀。我认为后来的政治风波与1988年改革时松驰的货币政策，以及由此造成的通货膨胀是有一定关系的。

　　1991年整个国民经济出现衰退，经济增长大约1%，可能还是负的。这也带来了一个好处，那就是价格自然地放开了，基本上取决于市场。以这种方式完成的价格改革也留下了一些缺陷，主要是税收体系、中央与地方的财政关系这样一些最根本的制度极度落后，没有进行有效的配套改革。当时的税收体系还是以固定价格为基础的，全国每年的财政收入增量只有200亿到300亿元人民币，不如现在一个星期的收入。中央财政极度空虚，需要向全国各地借钱维持日常的开支。因此，1993年又酝酿进行价格，税收、财政的改革。这是一次系统性、根本性的改革。改革结果是非常好的，现在财政收入之所以有这么快的增长，跟那次改革打下的底子有很大的关系。当时确定下来有管理的浮动汇率制度一直延续至今，在当时则是非常激进的改革，冒了很大的风险，也有过激烈的争论，因为当时外汇储备最少的时候还不足100亿美元，这种情况下是否实现可兑换？是不是要有实力才能进行可兑换？决策者接受了这样一种观点，就是如果把机制、汇率搞对，自然就会有外汇储备，改革前储备的多少并不是决定性的。

　　总之，市场经济基础在中国的形成是来之不易的，造就了中国今天的繁荣，也是今后加强薄弱环节的制度基础和物质基础。从历史回顾中我们还可以看出，中国改革并不总是“自觉”的，是一个不断学习和艰难探索的过程，重要的是改革带来了非常快的经济发展，使得国民福利和人民实际利益不断提高，改革变成了发展的动力，也为自身开辟了道路。

　　二、中国走的是市场化道路

　　如前所述，中国改革的策略是“摸着石头过河”，改革为自身开辟道路，但从外界看，中国的改革道路不是那么清晰。例如，对于中国的改革轨迹，西方学者有一种叫“北京共识”的表述，实际上，“北京共识”只是描述一种现象，表示中国是保持着自己独立的政策，同时实现了高速的经济增长和社会进步，它不是一个结构性的分析框架。尽管“华盛顿共识”受到很多批评，但它是一个可利用的分析框架，它表明建立市场经济必须要有三个方面：宏观经济的稳定、市场化、对外开放。市场化的概念不太一致，但基本上包括三点：自由进入、企业改革、价格要反映供求关系。

　　客观地分析，“华盛顿共识”要求的三点其实在中国都实现了。中国的宏观经济一直比较稳定，财政政策也很谨慎，经济的繁荣很大程度上得益于决策的自由，即个人决策的自由，价格基本上决定于市场。国有经济成分占国民经济的比重也并不高，只有30%左右，而且其中相当多是上市公司，已经与传统的计划经济时候的国有企业不一样了。中国经济也是非常开放的，一直在走对外开放的道路。

　　前不久我在《比较》杂志上发表过一篇关于中俄改革发展比较的文章，讲到从古典或新古典经济学的角度来看，华盛顿共识所提出来的三点是对的，的确是市场经济的三个基本要素。当然，我们知道现在国际上一些经济学家们不愿再谈论“华盛顿共识”，认为它是一个很不正确的概念，在东欧转轨国家造成了灾难性后果。我的分析是，如果将“华盛顿共识”作为改革策略，会出现大的失误，问题就在于将目标当作过程，没有考虑“华盛顿共识”所需要的那些假设。这些假设都是大家熟知的，比如说信息无限获得、无需成本，以及单调的生产函数等等假定，但实际上一个计划经济国家基本上是不符合这些假定的。其次，它把制度定义得太狭窄了，没有看到除了资源配置方式是一种制度之外，决定资源配置的制度是很多的，包括前面提到的意识形态也是一种制度。一个简单的例子是税收制度，在计划经济时期主要靠企业向国家交利润来维持国家收入，后来转变为上交税利，税指的是

增值税、消费税，利是指所得税，实际上国有企业是不交利润的。现在对税利的说法越来越少了，但是从这个表述可以看出过去传统的痕迹。这就表明，一个国家从完全控制资源的分配，转向以市场配置资源为基础、由个人做出经济决策的制度，如果原来的国家收入征集制度不作改变，财政是要崩溃的。再比如，过去经济运行不需要合同，计划的制定者对下面是指令而不是合同，市场经济运作则需要一个合同制度。总之，从国家配置资源方式下国家控制信息的收集和管理的体系，转向制度决策和市场配置资源的制度，需要机制和制度的建设。中国在这方面恰恰是走对了，我们强调了这一方面，而“华盛顿共识”把结果当作过程，即同时必须要进行刚才说的三个方面的改革，它忽略了这三者发挥作用所需要的环境，以及信息传递模式、作用模式转换的成本和时间，因而引发了灾难性的改革后果。

　　相对东欧转轨国家而言，中国改革是比较成功的，但这条道路并非是有意设计的，实际上有一些方面在改革早期并不是主动的。现代经济学的一些理论和分析方法，很多是在上个世纪90年代以后才逐渐介绍到中国来。庆幸的是，我们的很多做法从现代经济学上都可以找到一些理论根据，可以说我们是实事求是地判断形势，主动寻找、效果驱动，走对了一条路。

　　近半个世纪以来，从最早期的华盛顿共识所描述的框架到现代的宏观经济学、微观经济学，经济学有了很大的发展，而中国是自觉和不自觉的应用了这些发展，包括信息经济学、制度经济学、发展经济学的一些理论都可以在中国看到它的实践。西方经济学家拿来指导转轨国家的那些药方却没有采用经济学新的发展成果，用的是最传统、最古老的东西。而现代经济学一些新的发展成果往往是分析那些所谓更适合于古典经济学假设的成熟市场，恰恰在最有用武之地的经济转轨国家使用得最少，指导转轨经济的理论过于简单化，有过多意识形态色彩。我在爱丁堡大学讲过，这不能不认为是经济学家的悲哀。

　　三、在更大范围推进改革

　　当前中国经济社会发展中出现的很多问题，与所走的道路有关。我们应当比较快地实现包括利率、汇率和商品等价格的自由，应当更快地实现市场的自由进入，但是有的改革拖的时间比较长，除了资源配置效率上的问题以外，收入分配上也会出现很多问题。现在需要补课。

　　社会主义和谐社会新要求的提出，对财政部门的压力很大。总体上来看，中国经济和社会发展不平衡，经济的发展比较快，而公共产品的提供比较薄弱，我们要补上这一课。这时候，我们要看财政能做什么，或者是国家能做什么。我们必须要分清楚市场和政府的作用，两者的边界在什么地方。还有初次分配和再分配领域，财政主要在再分配领域发挥作用，在初次分配领域只能起到辅助的作用。再分配主要是解决收入分配中的起点公平，例如，农村义务教育由国家负担经费。初次分配是否公平，主要取决于过程公平，它是指每一个人进入市场的机会是不是平等的，竞争是不是平等的。过程的公平在相当大的程度上要靠各个领域的改革，财政应积极地推动这些改革。

　　构建社会主义和谐社会，需要理顺各级政府的职能划分，进而促进均衡发展，提高政策的一致性、有效性。财政与这一领域有着密切的关系。在世界范围比较，中国政府的分权程度是最高的，是世界上最分权的国家。除了外交、国防之外，几乎所有的事务我们分不清哪些是中央职能、哪些是地方职能，基本上都是各级政府合作。从

公务员的比例来看，欧洲国家中央公务员占全国公务员的比例在30%以上，最为分权的美国占16%到17%，而中国中央政府只有3万多人，加上执行机构大概是50万人，中央公务员比例不足7%，比美国的中央公务员比例还低10%，是全世界最小的中央政府。如果比较财政支出比例，欧洲国家中央财政支出占全国财政支出的比例为50%到60%，英国占90%，美国将近50%，中国只占24%。从这两个比例关系看，中国是高度分权的，大量的政府事务交由地方政府去完成。但是，我们又非常的集权，每一件事中央政府都可以对最基层的政府确定政策，一些体现国家意志的事情要地方去做，往往地方没有兴趣，结果是做不好的，而地方有兴趣的事情又没有足够的资源。这种现象十分普遍，造成了政策的一致性、有效性水平低下。政府职能划分以及运行机制的改革，既是财政改革，也是政治改革，更是更高层次政治改革的基础。最近从国家发布的文件可以看到，我们有很好的改革指导原则，问题是如何进行操作。

　　回顾改革历程，更清楚地看到我们是在什么样的基础上构建社会主义和谐社会，更能认识到仅仅是经济改革确实已经不够了，我们要在更大范围来考虑改革问题。今天我提出这些问题供大家参考，希望大家用掌握的理论结合中国的实际，深入研究，得出一些有价值的结论。

　　(作者系国家财政部副部长,本文经作者审阅。)

　　·生于1950年12月

　　·1998年4月至今 国家财政部党组副书记、副部长

　　·1995年9月到1998年3月 贵州省副省长

　　·1992年2月到1995年7月 国家体改委宏观调控体制司司长

　　·1988年10月到1992年2月 上海市经济体制改革办公室副主任

　　·1988年4月到1988年9月 中国社科院财经物资经济研究所成本价格室主任

　　·1984年12月到1988年4月 国务院办公厅调研室财经组研究室主任科员、副组长

　　·1982年2月到1984年12月 中国社会科学院数量经济系研究生

　　·1978年2月到1982年2月 清华大学计算机系本科生

　　·1973年2月到1978年2月

首钢总控室、北京自动化研究所工人

　　·1968年2月到1973年2月 南海舰队4009部队战士