易宪容：土地出让金改革需慎行

　　文·易宪容

　　据悉，国内的土地出让金体制将在以下几方面作出重大调整：一是把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区的转移支付力度；二是在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金，避免“寅吃卯粮”；三是加强征地拆迁补偿和农民社会保障。

　　幅员辽阔的中国为什么会出现如此的土地紧张？为什么土地问题会成为房地产开发商及地方政府推高房价的全部理由？其根本原因并非国内土地资源如何缺乏，而是在现有的土地国有制下，地方政府希望出让国有土地来获得更多的收益。在这样的制度背景下，地方政府与房地产开发商借助土地特性推高、操纵房价，国内土地出让金制度改革也就势在必行了。

　　国内土地出让金制度改革何以可能？其合理性与正当性何在？在土地为国有的情况下，土地出让金由中央集中管理，并通过中央财政预算的方式来转移支付，当然是有充分理由的。国有土地收益当然为国家财政所有。但是，如果国有土地收益完全为中央政府集中，那么有没有激励让各级政府来认真管理国有土地？如果没有这种激励，那么这种土地管理可能会比国有企业资产管理更为困难。事实上，几十年来的国有企业改革的不成功，最大的问题就在于没有建立对国有资产管理有效激励与约束机制。

　　还有“国有土地出让基金”的设立问题。虽然香港的“土地基金”做得有声有色，但是，这样的基金中国内地有条件成立吗？它不仅要有相关的法律制度、金融市场环境，还要有相应的市场信用文化等。如果这些条件不具备，最后这样一种基金可能成为某些人、某些单位致富或掠夺社会的工具。

　　土地出让金制度改革出发点与目标都是好的，但是没有好的法律制度，没有一套完整的管理制度与机制，要达到目标是不可能的。

　　从国内土地审批制度改革方案来看，这种制度将从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面，严把土地审批中的关键环节，对新增建设用地进行“全方位卡位”。

　　然而这种新的制度改革又可能面临以下的一些问题：一是土地审批的集中是否能够保证土地出让金向中央集中？在能够保证的情况下，又通过什么样的方式来监管？当土地审批向中央集中之后，土地审批权就容易无限放大。而一种无限的权力如果没有严格的监管，所面临的问题不会比分散的土地审批权更少。

　　二是当土地审批权完全向中央集中时，中央政府是否有能力分辨各地土地供求信息，并根据这些信息来掌握土地市场供求的关系？如果达不到这一点，土地供求的矛盾是否会进一步紧张？而土地供求的矛盾也必然会反映到

　　无论是土地出让政策还是土地管理政策，都将是未来各方博弈的焦点。中央的统筹与地方政府利益的平衡，发展商对土地供应的需求，以及土地投机者在新

　　(作者系中国社会科学院金融研究所金融发展与金融制度研究室主任、研究员，本文只代表个人观点)