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刘军民：对中国住房制度改革若干政策的反思

http://www.sina.com.cn 2006年07月17日 00:04 中国经济时报

　　■刘军民

　　住房是关系国计民生的重大经济问题和社会问题，解决群众住房问题是建设和谐社会的重要方面。经过多年改革，目前我国城镇住房实物分配的福利体制已经基本终止，货币化住房分配、市场化和社会化供给体系也已大体建立。改革在取得一定成绩的基础上，也积累了诸多矛盾，发展到今天，居民住房困难的矛盾反而更为尖锐。不断攀高的房价虽与加速推进的城镇化带来的住房需求和土地供应刚性等客观因素有关，但房改过程中的某些政策失当也难辞其咎，这不得不引起我们对相关政策的反思。

　　我国城镇住房制度改革的进程及相关政策

　　改革之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

　　住房制度改革起始于1980年邓小平关于住房问题的讲话，当时谈到住宅问题，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。此后，房改大致经历了试点售房（1979～1985年）、提租补贴（1986～1990年）和以售带租（1991～1993年）等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立（1994－1997年）阶段。

　　1994年7月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发１９９４４３号），开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。

　　而房改具有里程碑意义的文件则是１９９８年７月３日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发１９９８２３号文），该文件宣布全国城镇从１９９８下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

　　再往后，为了促进房地产市场更好、更快地发展，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文），提出：各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。

　　应该说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总体要求而为，但除此之外，还有其特殊的背景和内在动因。这主要是，在当时旧的福利分房制度条件下，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而且使政府背负着沉重的财政负担；而与此同时，为了应对东南亚金融危机，国家实施积极的财政政策并配以收入分配调整政策，以增加和刺激社会总需求，而住房货币化的登台，正好可以成为拉动内需的最好办法，启动消费需求，拉动经济增长，改善结构。

　　住房制度改革政策中存在的一些误区

　　（一）过度地赋予了住房的经济发展功能

　　我国房改从实施开初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文）明确提出房地产是国民经济支柱产业。在各地，“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地，包括农地征用用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。一些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：一是大搞形象工程、“造城运动”，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价；二是炒卖地皮，一些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多，甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，一些政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价与其他地区盲目攀比，一些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。

　　在这种政策和利益机制导向下，全国各地房地产投资持续高涨。从房地产固定资产投资增长速度来看，２０００年开始急剧增长为２１．５％，２００３年为３０．３％，２００４年为２９．６％，２００５年中西部地区增长，高达３３％以上。国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般是在１０％以下，但我国从１９９８年开始，这一比重稳步上升，２００４年为１８．７８％，２００５年为２０．９８％，２００６年１－４月份为２２．９３％，远远超过１０％的国际警戒线。另外，国际公认的房地产开发投资占ＧＤＰ比重不能超过５％，但国内房地产投资占ＧＤＰ的比重从２００４年就已经达到９．６％，一些城市甚至于高达５０％以上。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端，给经济和社会带来的影响是不言而喻的。尽管表面上会出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题定会随之而来。

　　（二）市场化过度，超越了经济发展阶段

　　从国际的视野来考察住房制度，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期，由于物资、经济基础薄弱以及技术力量有限，私人没有足够的储蓄，很难独立建造和拥有自主住房，这时公房比例往往较高（我国建国以来至市场经济改革全面推开以来，公房占绝对比重也印证了这一点）；当经济发展到一定的程度，尤其是当整个社会出现较大的中产阶级，也即社会结构呈现橄榄型形态，住房市场化和私有化就具备了条件，此时，私有住房的比重往往较高，如现阶段的美国、西欧国家。当然，土地资源的丰缺状况也是影响住房私有率的重要因素，例如，日本和英国即使经济发展程度较高，在伦敦和东京，也保留了较大比例的公房。不同的经济社会发展阶段要求实行不同的住房政策。

　　然而，我国在目前经济尚不充分发达，社会收入分配差距较大的发展阶段，却把住房改革的重点放在了产权私有化上，把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，直接把“居者有其屋”变成了“居者有其产”，改革认识上存在较严重偏差。在住房制度改革过程中，无论是按成本价出售存量住房，还是供应经济适用房或普通商品房，在住房产权的保有形式上，基本上都是在强调住房产权的私有化或自有化。我国２００５年仅个人购买商品住房消费就达１．４２万亿元，居民私有住房的比例已经达到７２．８％。根据加拿大丰业银行ＢａｎｋｏｆＮｏｖａＳｃｏｔｉａ的统计资料，加拿大房屋私有率为６７％，美国近年来拥有独立住房的家庭也刚过６０％，而欧洲一些国家的住房私有率则在４０％左右。相对于私有化特征显著的西方国家而言，中国却拥有最高的住房私有率。

　　作为房改纲领性文件的国发１９９８２３号文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标。国发２００３１８号文则进一步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，政策所体现的市场化程度更浓。就目前我国经济发展状况、居民收入水平和土地供应的总体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房，不仅超越了客观经济条件，似乎也是政府摆脱住房保障职责的隐含体现。

　　（三）货币化分配不能到位，职工住房消费能力与市场房价严重脱节

　　住房补贴制度与住房公积金制度是增强职工住房消费能力，实现住房分配货币化的两项基本制度。这两项制度的相继建立，适应了市场经济条件下住房制度改革的需要。其目的是从根本上改变住房实物分配的格局，通过长期性支付能力的积累和政策性住房金融的支持，使住房消费变成一种个人选择性的自主行为。两项制度的实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分，通过不同的政策渠道还原给职工个人。

　　在多数城市，职工住房补贴建立的依据是：房价收入比（即本地区一套建筑面积为６０平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在４倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。受制于各地财力的限制，各地出台的住房补贴标准所依据的房价都大大低于当时的市场房价，有的地区甚至出现行政事业单位职工拒领住房补贴的现象。而且从补贴标准的设计来看，现行的补贴标准是根据政策设计当时（大多数城市为２０００年以前）的房地产市场价格来制定的，远落后于市场形势的变化。因此，住房补贴政策从其实施开初，在住房货币消费上，国家和单位就对职工欠了一大块账。而对于广大的企业职工来说，由于劳动力市场整体供过于求，劳动工资常常被压低，工资中住房消费的含量更是严重不足，远远不能支撑其在市场上购房、租房的需求。所以从总体上说，目前住房补贴实施很不到位，货币化补贴举步维艰，完全到位更是遥遥无期。在这种情况下，新的制度不能完全建立起来，旧的路又一下子被堵死，造成政策断档，大量弱势群体的住房成为一个悬而未决的问题。

　　另外，住房公积金制度所发挥的住房金融支持效能甚微，没有真正发挥其住房政策性金融的支持作用。例如，我国的公积金存贷利差高达２．８７个百分点，而新加坡的公积金存贷利差只有０．１个百分点，台湾地区的也在０．２个百分点，相差１０到２０倍。此外，住房公积金贷款以个人账户缴存余额的一定倍数来确定其贷款额度，这就必然导致收入高、缴存高的成员所获得的公积金贷款也就多，而低收入者所得到的贷款资助低，有的甚至无法逾越其首付门槛，从而使得公积金政策无法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。从总体来看，住房公积金的使用效率十分之低，截至２００４年６月，全国住房公积金归集余额４３０６．７亿元，累计提取额２０６０．９亿元，个人贷款总额２８１７．２亿元，贷款余额１８５４．２亿元，全国住房公积金沉淀资金余额达１９５９．２亿元，占归集余额的４５．５％。

　　（四）没有有效区分住房政策和房地产政策，基本住房保障严重缺位

　　从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，它归根到底主要着眼于市场效率；住房政策则属于社会政策范畴，更注重社会公平和居民的基本住房诉求，它要解决的问题是用什么手段，使不同收入状况的市民居者有其屋。多数国家的经验证明，住房既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目标是让人们各得其所，基本努力方向：一是建立“便于进入”的市场，一是帮助中低收入者获得“能够支付”的住房。

　　然而，我国住房改革没有把住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物区别开，没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。政府忽视了普通民众最基本的住房需求，住房保障职责缺位，廉租房、经济适用房建设滞后；在土地供应、市场监管、住房金融政策等诸多方面，政府所应发挥的功能也严重缺失。而一个健康的住房政策的合理政策导向应是，对具有保障性质的住房建设和供应，政府通过公共政策手段，严格根据住房需求，科学确定住房供应。而房地产市场（例如高档商品住房、别墅等）则属于完全市场化的范畴，按照市场经济规律，由市场决定供应和需求，以达到均衡价格。

　　目前，我国９４％的住房开发定性为“商品房”，“经济适用房”只占６％，其性质却是微利“商品房”，而廉租房制度根本就没有真正建立起来，截至２００５年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为４７．４亿元，仅有３２．９万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。北京迄今为止也只总共建了１４０００多套廉租房，相对１４００多万人口来说，不足１％。全国有１３个省（区）没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，７０个地级以上城市（占总数的近１／４比重）根本就没有建立廉租住房制度。

　　（五）住房分配体制转换造成不同社会群体利益的极大失衡

　　住房改革初期的重点在出售公有住房。就多数地方而言，当时实施的改革主要特点有：一是停止单位自建住房，并相继出台了住房货币化分配的具体方案，改分房子为发补贴；二是以大大低于市场的房改价格出售公有住房，基本不考虑级差地租因素。

　　从实际执行来看，这种按房改价出售的存量住房基本上都是以事实占有为基础，事实上固化了不合理的既得利益差距。很多单位职工购买住房获得了各种各样的补贴和折价。特别是在房改初期，住房价格机制没有到位，很多住房都是以大大低于当时市场价格的水平转到私人手里。采用行政性的福利分配办法，以实际占用为基础的出售，实际上是以产权的形式将既得利益予以固化，是国家对社会一部分群体的“送礼”行为，造成极大的社会不公平。特别是在单位制明显的时代，使得不同单位职工住房差距相差悬殊。其次，以统一的房改价格购买不同状况、不同区位的住房也导致福利得失严重失衡。

　　在公共部门领域，主要是行政事业单位，住房分配单位制的特征明显，单位之间苦乐不均情况相当严重。同样为国家公职人员，住房资源丰裕的单位职工与房源短缺单位的职工住房待遇差距相当大，有的获得了一套以上的房改房，有的则成为了无房老职工，造成了分配上的极大不公平。

　　另外，原有实物住房分配“只售不租”的政策需要反思。“只售不租”政策，这是对既得利益的承认和巩固，而对未得利益群体考虑不够，拉大了不同群体的利益分化。目前全国大多数地区的公房已经出售完毕，总体上出售率达到９５％以上，而新参加工作的职工和无房老职工，其住房问题则无从解决，成为体制改革下的利益“牺牲者”。

　　（六）土地出让制度存在较严重的缺陷

　　在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有，造成地方政府高度依赖土地收益。例如，２００５年，全国土地出让金总价款高达５５０５亿元，占同期地方本级财政收入１５０９２亿元的１／３还强，土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”。一些地方政府在利益驱动下，或明或暗地支持甚至助推房价上涨，这是造成房地产市场秩序不规范的重要因素。

　　目前的土地出让制度把７０年土地使用权一次性转让给开发商，开发商再把这笔费用转嫁到购房者身上，无疑抬高了住房消费的门槛。而地方政府垄断了土地一级市场，通过所谓的“招、拍、挂”等方式哄抬地价，获取巨大收益，且美其名曰“经营城市”。地方政府一次性收取７０年的土地使用权转让费，实质上是本届政府透支了往后十几届政府的收入，寅吃卯粮。在目前这种土地出让制度下，地方政府与开发商结成了利益共同体，共同推高房价和地价。地方政府在房价轮番上涨中，通过土地净收益和各种名目的税费获益很大，但却没有将这部分收益还原于社会，特别是对低收入阶层的住房保障上。

　　（七）房改推进过程中形成了极不合理的房地产开发经营体制

　　改革以前，我国的房地产开发建设主要通过计划、财政、土管、建设银行等部门按基本建设计划来组织实施，同时也包括２０世纪８０年代“放权让利”之后各单位、企业自行安排的住宅基建并向职工分配住房。总体上说，在当时，公共部门统管了整个房地产融资、开发建设和分配的全过程。房改实施后，在取消福利住房分配制度、住房供应主要依靠市场来提供的背景下，我国形成了基本上是世界上独一无二的房地产开发经营体制。房地产开发商以运用土地和资金进行房屋建设、商品房屋倒卖为主，是一种基本不创造任何社会价值的企业模式，实质是房地产中间商、皮包商（曹建海，２００６）。到２００４年底，我国房地产开发和经营法人企业已达５．９万家，已经形成一个异常庞大、整体性获取超额垄断利润的利益集团（在中国房地产服务业里面，开发商所占利润和销售额占到９０％），而且在政府政策决策中取得了越来越重要的话语权，左右甚至“要挟”政府决策行为。

　　现今中国的房地产开发经营模式并非上世纪８０年代初创时设想的“建筑＋金融”模式，既不实施建筑安装活动，也不提供金融服务，惟一进行的只是房屋建设的组织和销售。在开发资金来源方面，如果没有银行的信贷、建筑企业的垫款、消费者的预购房款，开发公司将无从运作。所以，中国当前的房地产开发企业并不是真正意义上的企业，它们通过垄断房屋开发的组织管理功能，攫取超额利润，而这些功能本应由政府或者由政府设立的事业单位来承担。

　　另外，多年以来，我国对房地产开发的土地供应实行土地批租制度，土地的级差地租是由社会经济发展和公共政策等的客观原因而形成的，并不反映任何个人对整个社会经济的贡献。而批地私人开发却将这些级差地租集中起来转移到极少数开发商手中，导致了极大的社会不公平和制度性的官商腐败。

　　（八）经济适用房制度定位模糊，管理监督失控

　　经济适用住房是政府用转移支付的方式免交土地出让金，限制开发成本与价格的砖头补贴来解决中低收入家庭住房问题的特殊政策。经济适用房中包含了大量的政府补贴，面向中低收入群体出售，带有明显的收入转移因素。从理论上看，有助于弥补因低收入群体支付能力有限所造成的购房困难。但是，这个政策存在很多先天的缺陷，不仅仅体现在政策本身，更主要地还是体现在政策执行过程中。

　　首先，经济适用房政策的目标并不明确。政策中所规定的受益群体是中低收入群体，但是这个界定没有跟政府补贴的能力挂钩。住房是带有不可分割性的，经济适用房把大量的政府补贴凝固在每一套住宅上。考虑到补贴的金额，基本上没有哪个政府有能力以这个补贴方式解决低收入群体的住房问题，更不要说包括中等收入群体。模糊的受益面必然导致供不应求甚至诱发黑市运作。

　　其次，经济适用房政策执行过程失当、失控的情况严重。由于政策执行面的模糊，经济适用房政策的实际受益人并不能与政策初衷相吻合。在一些城市，经济适用房的受益群体收入上限规定过高，例如，北京有资格购买经济适用房的家庭年收入可达６万元，明显超出社会中低收入水平，经济适用房供不应求，反而成为商业炒作的对象。在实践中，政府很难有效地核实购房者的实际收入水平。实际的结果往往是，政府针对经济适用房的补贴被中高收入群体截获。一些家庭在获得经济适用房后，将其出租或上市交易（ＲＥＩＣＯ工作室的调查报告《经济适用房政策评价》显示，２００５年北京经济适用房的自用率仅为５１．３４％，出租率高达４０％以上），将从政府通过住房所转移的利益迅速变现。显然这是再一次违背了利用经济适用房解决无能力购房者的住房困难的初衷。

　　再次，以地生财的观念和以ＧＤＰ增长率论政绩的干部考核体系也使得地方政府对支持经济适用房建设严重缺乏积极性。特别是在不少地区，地方政府甚至以冲击当地房地产市场价格为由，明令禁止职工集资建房、合作建房，也阻止向经济适用房建设划拨土地。据统计，２００４年，全国经济适用住房投资就开始出现负增长，占房地产开发投资的比重由上年的６．１％下降到４．６％。２００５年一季度，全国经济适用住房完成投资６０亿元，同比下降１３．８％，占房地产开发投资的比重进一步下降到２．６％。１９９８年到２００３年，我国经济适用住房累计竣工面积４．７７亿平方米，只累计解决６００多万户家庭的住房问题（由于大部分城市经济适用住房制度对建设标准、购买对象等的把关不严等问题，且还不能肯定地说这６００万户家庭均为中低收入家庭）。所有这些因素，使得经济适用住房客观上并没有发展成为供应主渠道。

　　（作者单位：

财政部财政科学研究所）

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