马红漫：土地出让金制度改革无助落实调控政策

    马红漫

　　土地出让金制度酝酿重大调整。据报道，财政部等部委正加紧制定土地出让金的改革方案，具体措施包括，把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以及建立“国有土地收益基金”等。

　　无需讳言，最近之所以针对房地产业的调控措施连续出台，除了行业本身发展失控之外，因地方政府执行调控政策不力而致使民众、特别是低收入群众利益受损也是重要因素之一。而现行的土地出让金制度，被普遍认为是掣肘地方政府落实调控政策的症结。

　　一些地方政府之所以瞄准土地，乃是因为土地征售之间价差较大，运作成本低，“地中自有黄金屋”的关系。据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元，一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。“卖地生财”的结果就是地价高企、

房价居高不下，群众利益受损。地方政府基于对土地出让金收入的强烈依赖，直接导致对中央调控政策的落实动力不足。

　　但简单地剥夺或者限制地方政府出让土地的权力，并不能从根本上解决问题。因为看似百病缠身的土地出让制度，其实只是征象而非病因。

　　事实上，历次财政改革的结果之一是中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以较少的财政收入承担更大的责任，诸如基础教育、基础设施建设、公共安全和公共卫生等原本需要中央政府提供的公共产品，已经逐渐成为地方政府的重担。在这样的格局下，至少有两个方面的原因刺激地方政府追求非规范财政收入，尤其是预算外收入的扩大。

　　其一，伴随着财权的下放，地方政府拥有了自己独立的经济利益，但同时必须提供越来越多的公共产品和服务。其二，为了鼓励本地非国有经济的发展以及吸引更多的投资，地方政府往往采取税收优惠等措施，这必然导致预算内收入的减少，需要预算之外的非规范收入来弥补。

　　按照政府经济学的理论，地方政府也是谋求自身利益最大化的经济实体，他们承担着维护本地区经济发展和符合政绩考核要求双重职能。从目前的地方政府考核以GDP为标准的角度来看，两者在一定程度上是一致的，所以大兴基础设施建设仍将是地方政府的必然选择，需要解决的仅仅是建设资金来源问题。

　　简单地削减地方政府在土地出让方面的收入，只会导致地方政府变相融资、增加隐性负债。最坏的结果可能是，

宏观调控的目的无法实现，政府和金融体系的潜在风险却同步增加。

　　大禹治水，堵不如疏。事实上，对于地方政府对调控政策所采取的“阴奉阳违”态度，疏导才是解决问题的根本之道。

　　方法有二：首先，彻底解决地方政府考核方法体系，改变以经济增长数据论英雄的方法，立足于区域内居民福利水平整体增加来考察地方政府业绩；其次，适时开行金融创新手段，改变地方政府收入来源单一、融资手段缺乏的现状。

　　针对区域基础设施建设不足、公共产品供给缺位等等亟需地方政府投入，但又受制于财政收入资金瓶颈的问题，开行地方政府债券则能够改变地方政府依赖隐形负债和不规范的预算问题。美日等国的地方政府债券发展状况足以说明，地方政府受到监督制约的公开融资，其资金利用效率较高，还能降低金融风险。