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高福生
当前，土地违法面广量大。国土资源部通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。今年1到4月，中国城镇固定资产投资完成投资额1.8万亿元，比去年同期增长29.6%，大量投资最终落在了土地上，其中很大一部分项目用地是违法用地，而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。(6月7日《潇湘
晨报》)
近年来，国家在土地使用监管方面不断发力，国土部门也不断发布各种政策，严把土地“闸门”，但是在宏观上始终未走出行政系统内部强化的路子。 通读《土地管理法》，针对土地违法行为，最多的一句就是“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正”。可是在现实生活中，这种“左手斩右手”的监管方式，不能、也不敢在更广范围内寻找“解牛”之道。特别是当政府领导亮出“发展是硬道理”的“尚方宝剑”时，土地执法机构大多在权与法的博弈中败下阵来。
按理说，从中央到地方，“保护方寸地，留与子孙耕”不仅应是共识，还应殊途同归。但现实却并非如此，在一些地方，中央精神在地方执行遭遇“肠梗阻”已成了一种“潜规则”。具体表现在三个反差上：一是地方领导想的和关心的与中央领导想的和要求的存在明显反差；二是发展经济与保护资源特别是保护耕地的积极性存在明显反差；三是促进城镇化、工业化发展与解决“三农”问题劲头存在明显的反差。这些反差增加了国家实施保护耕地措施的困难，直接导致了耕地资源、农民利益的受损，违法案件的增多。
地方政府之所以与中央政府在土地保护上“同床异梦”，表象背后的深层原因才是我们最需要探究的。一是与一些地方领导畸形的科学发展观和政绩观有关——不少地方领导一味追求区域经济GDP的增长，在政绩考核指标上鲜有耕地保护、环境保护等指标；二是与税收驱动有关——自1994年中央和地方开始实行分税制后，地方税明显减少，尤其在农业税取消以后，地方政府明显感到财政压力；三是法律惩处乏力——由于司法难以真正独立，在几乎所有的土地违法案件当中，法律都是缺位的。新《土地管理法》实施7年多以来，还没有听闻有哪个地方政府官员因土地违法而丢乌纱帽，或者受到法律的严厉制裁。
不难想象，当政府的收入主要靠土地来支撑，那么“经营城市、经营土地、以地生财”，便成了地方政府运筹形象工程和政绩工程主要的补充财源。这些年来，一些地方政府从农民手中低价买进，又高价转手给开发商，将这种既简单又挣钱的“独门生意”做得越来越强、越来越大。特别是国土资源部2004年推行土地收购储备制度后，变相圈地更是成了地方政府公开的秘密。有报道称，个别地方政府仅其土地出让金收入一项就占到当地财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。专家估计，仅今年第一季度全国土地出让金可能就高达3000亿元，到年底可能突破万亿元！
由是观之，土地违法愈演出愈烈，关键是没有管住地方政府的不法行为，在各吹各的号，各唱各的调。尽管中央政府在不断强化着严守土地闸门的决心，近日国土资源部甚至还对各地下达了查处土地违法案件的“量化指标”——省级国土资源行政主管部门要在今年6月份公开、依法、严肃查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起以上，但残酷的现实依然让人忧心忡忡。无怪乎新闻一亮相，便引来了网友质疑：完成这一“指标”的信心来自哪里？有效的手段又在哪里呢？
笔者认为，在当前国情下，一是要改变中央政府对土地出让金处于“零分享”的状态，让国家财税主管部门也参与到对违法占地的查处上来；二是将耕地保护、环境保护等纳入地方政府政绩考核重要指标，用严格的法规和刚性的制度来管住地方政府或者相关领导人伸向土地的“黑手”。如果地方政府的强势地位以及追求政绩冲动的基本情况没有得到根本的改观，如果耕地保护、环境保护、农民权益依然要无条件服从于经济发展，如果“占地—整顿—查处—检讨—补办手续—合法化”成为常态，那么出台再多的法律，下达再多的办案指标，也只能是纸上谈兵，治标不治本而已！
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