钟伟：对深化国六条的十点政策建议

　　钟伟

　　无论房价如何扭曲，最终总是取决于市场供求，哪怕这种供求是扭曲的。因此，对房价是否合理的争论，应该转移到对房价形成机制是否合理上来。而梳理房价形成机制，政府责无旁贷。从“国六条”的内容来看，和“国八条”有一定的连续性，对如何深化“国六条”，我提出十点政策建议。

　　1.落实农民对土地使用权的保护机制，允许宅基地和集体用地直接入市。

　　从2004年至今，每年土地出让金都超过了5500亿元，这大约是农民每年纯收入的2倍。回顾土地征用的变化，1999年前后，政府国土部门扮演的角色，已经从农民和占地者之间进行协调的“协议征地”，变成了地方出面直接征地的“公告征地”，对农民土地使用权形同虚设，因此，有必要通过《农村土地承包法》和《物权法》，使得宅基地和农村集体用地的出让，能以自然村为单位，由农民作为土地使用权的出让方直接入市。

　　2.建立“土地基金制”，使得各级政府和被拆迁征地者之间形成合理的利益制衡机制。

　　目前房地产行业的快速膨胀，和土地出让的无序密切相关。土地出让收益金已经成为地方政府财政收入的重要来源，也使得政府在征地、供地方面的行为短期化，因此有必要建立土地出让收益金的基金制度。其一，通过土地基金，使得当前土地出让收益的大部分被纳入到基金账户，以防范当届地方官员无节制出让土地以获取一次性非税收入，给继任政府造成困难的局面。其二，通过土地基金，实现中央和地方政府在土地出让收益分配方面的合理分享，中央建设用地项目的征地款项可以通过该基金账户列支，减轻地方财政负担。其三，通过土地基金，实现对农村建设和农民征迁安置的持续投入。

　　3.重新界定土地储备中心的功能，打破地方政府对土地一级市场的垄断。

　　地方政府通过土地储备中心，实施征地、开发和出让，主要是依据2001年5月国务院的15号文而确立的,这决定了地方政府对土地一级市场的高度垄断，以及对公益征地名义的滥用。目前，土地储备中心取得信贷支持，无论是通过使用土地使用权作为质押品，还是通过地方政府担保，都有违背《担保法》和《贷款通则》的嫌疑。我的建议是，地方政府的征地动机不能被滥用，各级土地储备中心的土地储备重点应转向基本建设用地和工业项目用地的储备整理。

　　4.差别性的按揭首付制度，通过金融手段推动商品房供给结构的调整。

　　根据“国六条”，目前商品房结构的供应结构仍然有待调整，尤其是需要通过政策引导，促使中低价位的、较小户型的商品房的供应。对不同区域和不同物业类型，采取差别性的按揭首付制度安排，可以达到结构调整的目的。房价上涨相对偏快的区域，以及别墅、高档商住楼的首付比率可以高一些。而房价上涨相对合理，以及中低价住宅的首付比率可以低一些。值得一提的是，这种差别性首付政策，和改善按揭贷款质量无关。如果从房地产行业可以有效吸收市场过剩的流动性角度观察，这对金融稳定是有益处的。

　　5.把对经济适用房和廉租房的建设，作为考核地方政府的政绩指标。

　　近年来，经济适用房和廉租房建设的情况并不乐观。例如2005年经济适用房的投资额仅为565亿元，同比下降6.8%，占房地产开发投资比重为3.6%，该占比为6年以来的最低。而解决中低收入阶层的住房需求，不仅需要通过市场，更需要通过政府来解决。考虑到政府和市场的分工，如果单纯针对开发商制定量化的商品房开发要求，不如上级政府对下级政府制定量化的经济适用房和廉租房开发要求，可以针对这两类住房的投资额和开发面积分别制定量化要求，促使这两类住房的投资回升到占全部房地产投资的8%~10%的水平。但更为有效的措施，是促使地方政府在公共产品和服务供给在空间上的均好性，这种政策措施可能较之“量化手段”更为有效。

　　6.推动房改过程中形成的存量房的商品化过程，活跃二手房交易。

　　如果能够有效分流对商品房新房的需求，那么房价的上涨压力就能得到较为明显的释放。从房改至今，已经形成了相当可观的存量房规模。目前这批房改房不能进入住房二级市场的原因是多方面的，包括原单位优先回购、补缴土地价款等，这些限制房改房进入交易市场的因素有些是合理的，有些则可以通过经济补偿手段有效化解。我的建议是，各级政府可以考虑进一步推动房改房的“商品房化”进程，尽量放宽对房改房的交易限制，通过活跃二手房交易平抑房价。

　　7.形成多层次的住房供求市场，引导理性的住房消费观念。

　　目前房地产价格形成机制扭曲的根源，应从供求两方面来分析。不仅仅在于地方政府和开发商，也在于消费者的住房投资和消费是否理性。需要说明的是，目前由拆迁引起的所谓被动型房地产需求已经不再是市场需求的主流。因此加息不如提高首付，提高首付不如形成多层次住房需求。目前自有住房率接近80%，城乡居民人均居住面积均有大幅度提升。在这样的背景下，以理性的舆论氛围，引导不同收入阶层、不同就业年限阶层形成理性的住房投资和需求，形成从廉租房、租房、购买部分产权房和二手房，购买新房乃至高档商品房等等多层次的商品房需求阶梯，并适当延长商品房从购买进入转让的时间限制，这可以避免绝大部分住房需求集中在新房市场，追求“一次性到位”的盲目消费。

　　8.规范外资进入房地产开发和交易市场的投资行为。

　　从我们所做的外资进入房地产投资报告来看，目前外资在开发环节的比重不超过15%，在销售环节的比重不超过25%，但其在中国房地产市场中的作用日益重要。外资在房地产行业的投资不仅有可能带来资本流动逆转的风险，也对国内房地产金融业务直接产生替代效应。从外资对房地产行业的准入政策来看，中国是目前全球为数不多的、对境外机构和个人投资开发和销售环节没有重大限制的国家。国际货币基金组织(IMF)《2003年各国汇兑安排与汇兑限制》显示：187个国家当中,137个国家对非居民投资房地产有各种限制。目前看来，中国房地产行业似乎呈现出早熟和过度开放的迹象，因此有必要有针对性地规范外资进入房地产开发和交易市场的投资行为。

　　9.改革公积金管理制度，建立以商业银行托管制度为核心的公积金制度。

　　目前，公积金的管理和运作是通过分散的、非专业化的各地公积金管理中心来进行的，这种管理方式是相当昂贵的。一则公积金管理中心的人员构成缺乏丰富的金融专业技能，二则公积金的分散也带来了投资运作的难度和挪用的可能性。从金融制度安排来看，个人的公积金账户完全可以委托国有商业银行或者股份制银行，通过托管方式来提高运作效率并显著降低运作成本。集中托管式的公积金管理，使得具有闲置性的公积金能够通过专业化的金融机构进行有效投资，也使得城镇居民申请公积金贷款，或者公积金/商业按揭组合贷款更为便捷有效。

　　10.强化政府职能部门信息披露的严肃性、专业性和全面性。

　　目前房地产市场的信息泡沫，对行业的健康发展也有相当大的负面影响。例如，目前包括各级统计局、发改委、建委等均公布各自的房地产统计信息，并且差异极大，这造成了相当大的混乱。以房价变动而言，有的部门以销售收入与销售面积之比计算平均房价的变动，有的部门则按当年房价增量与上年房价的比值来计算，有的运用均价，有的运用抽样价。对住房空置率、房价收入比等的争议也同样普遍存在。因此，政府部门应该形成协调和沟通机制，并根据《统计法》的要求，由统计调查部门统一发布区域或者全国的房地产行业信息。在披露相关数据的同时，还应该披露数据的统计抽样过程，增强其专业性和全面性。(作者为

北京师范大学金融研究中心教授)