巫继学：公众治理是国企改革面临的必然选择

　　巫继学

    问题的提出

　　在2004年发生的这场“郎顾之争”中，国企制度改革与公司内部治理再次成为社会关注的焦点，对于在“国退民进”过程中席卷国家财富的新国有资产流失浪潮人们表示了愤懑 与忧虑。建立一个适合公有企业的公司治理结构，不仅是现代企业制度的要求，也是中国公有企业目前最为迫切的期盼。

　　针对我国国企治理，我曾经发表文章提出，必须从两个方面入手：一是企业的内部治理，即建立一整套以最终产权所有者的委托─代理制下规范不同权利主体之间权、责、利关系的制度体系；二是企业的外部治理，即培育出一个良好的经济环境，特别是建立相应的法律体系，使企业内部治理结构的制度安排能够运行顺畅。

　　但是，后来我认为这还不够，因为外部治理不仅仅是经济环境。作为国企，是置身社会公众环境之中的，在公司治理中资产的最终所有者公共大众被排除在外，这可能是这个大漏洞。因而，我在《以人为本与国企“公众治理”》中进一步指出：“从国企改革的历程中人们发现，只靠企业内部治理收效甚微，加之权力资本参预运作，国资流失触目惊心。郎咸平的疾呼振聋发聩。以人为本理念给出了‘公众治理’之道。所谓公众治理，就是让国企的真正产权所有者公众参预公司治理。人大、政府乃至社会各方面，都应该为公众治理提供有效途径，真正形成公众治理的经济机制，并且长此以往。这也是经济民主、以人为本在国企改革上的体现关注公众治理，这不仅在于治理的要求本身，更重要的在于还原公众本来的经济权力。其实，公众参预国企治理，这是国企作为公有经济的题中应有之意。长期以来，人们熟视无睹，对于公众被排除在国企治理之外安之若素，这不能不说这是一个悲哀。

　　那么，我认为在国企产权制度改革，建立公司治理结构中，选择“公众治理”不仅是必需的，而且是必须的。

　  发现“公众治理”

    公众治理决不是一个新概念，它在若干个世纪以前就为学者们广泛使用。但它进入经济学、企业管理学与经济体制改革却应该是一个新概念，新范畴。［法］夏尔·阿列克西·德·托克维尔在他写的《论美国的民主》一书中写道：“当国家由公众治理时，没有人不会感到公众的相互照顾的好处，谁都要致力于相互照顾，以博得也要同自己一起去治理国家的人们的尊敬和好评。”(该书第四章)托克维尔在书中从严格意义上最先提出公众治理公众国家的观点，为后来许多学者接受并广为传播使用。上世纪初，我国许多学者也曾多次指出，共和国就是公众治理。近年来，由于国民的民主意识、公众意识增强，也有人主张公众参预社会公众事务。在环境保护、社会治安诸问题上，人们注意到了公众治理问题。例如在谈到保护黄河环境时有人指出，保护母亲河需要“增强……社会公众治理改善生态环境的信心。”尽管，此前还没有文献显示有人将公众治理作为一个经济范畴来分析经济现实问题与理论问题，但学者们对公众概念的关注却在增强。许多学者都寄希望于公众关注社会经济事务，呼吁管理部门给公众更多的参预社会经济事务的机会。

　　所谓公众治理，简要地说，就是让真正的最终产权所有者公共大众参预经济管理。针对当前国企改革，那就是让国企真正的产权所有者公共大众，通过各种渠道参预公司治理。

　　现在的国企，过去我们称之为国营企业。国营企业是针对民营企业、集体所有企业而言的。随着企业产权制度改革，国营企业改称国有企业。国家，是公民的国家，是公众的国家，国家所有也就是公众所有。所以无论是过去的国营还是现在的国有，企业的性质都仍然是全民所有制的公有制。也就是说，全民即公共大众，是真正的最终产权所有者。但是，所有者归所有者，在现实的经济生活中所有者是虚拟的、缺位的。国企的经理人任命，企业的发展战略，企业的经营状况等等，都与每个公众无关。这无论如何都是一个错误。

　　公共大众参预自己的企业治理，是公共大众作为资产所有者必须承担的责任与义务，也是其应该行使的权利。事实上，注意到公众治理的生命力，需要有洞察力，贯彻公众治理则需要执行力与行动力。我们可喜地看到，公众业已进入经济学家与经济管理专家的视野。那末我想说，它是经济所有权责、权、利的回归，也是公众治理在经济管理上的一个发现，或者说是重新发现。

　  现实呼唤“公众治理”

　　对于国企改革，过去我们说是所有者缺位，现在我们更应该说是公众治理缺位。因为国企所有者在现象上，表现为国家、政府在行使经济权力，那末人们可能看上去国企并不缺所有者，其实认真分析，国家、政府只是一个受托人，经济所有权的最终所有者是公共大众，所有者缺位说到底是公共大众缺位。

　　国企全民所有，人人都是所有者，难道人人都参与管理？现代企业制度给出的解决方案是权利委托。在中国，这个权利委托是一条长长而复杂的链：资产所有者(全民)→推荐各级人大代表→人大会议任命政府官员→政府及其主管部门→任命经理人→领导操作层。这样，全民即公众就被排除在经济管理之外。不仅如此，真正的委托人公众，并没有途径、也没有机制履行其委托责任。毛泽东晚年曾说过一句话，我们的权力是谁给的，是人民。但在实施中实际委托人是政府。政府作为行动主体通过行政代理实行委托机构管理，并通过行政代理合约进行授权和履行监督职责。但由于受托机构是政府职能机构，并不具有直接的经营能力和企业管理经验，又需要通过行政任命(也有通过市场)签订经济代理合约即任命经理人。由于政府追求目标的多元性，加之权力参与运作，于是不可避免地可能强化政企之间的内部关系。由于我国市场环境发育的不成熟，权力介入成为解决经济矛盾的一张王牌，由此导致的结果是计划经济下政府干预的回流。进一步分析，国企领导经理人只是资产的经营者，尽管在受任时可能签有各种考核指标的目标责任书，但他们个人根本不具有承担风险的能力与必要。显然，权力与责任的不对称，诱使这些经理人膨胀权力甚至越权行事，从而导致所有者即公众权益受损。人们寄希望于经理人的个人道德品质高尚，然而可能高尚于一时，不能保证高尚长远，可能高尚于个别，不能高尚于整体。此起彼伏的经济腐败，给了最好的注解，最有力的证明。

　　特别是当权力资本参与经济运作时，一个人震惊的现实出现：国有资产流失。政企不分本质上就是权力转化为资本的秘密市场，就是权力与利益交换的幕后平台。十数年前我曾经发表文章指出：“权力转化为资本的过程，事实上就是公有经济被吞蚀、被瓦解的过程。有人将其称之为社会主义的原始积累过程，它倒真是‘公有制社会’迈向市场经济过程中才会有的特殊现象。这一过程的开始，也许还让人难以觉察，然而近年来它的转化过程的速率在加快，而且业已成为路人皆知的事。作为自主劳动者有理由担心，全民所有制中属于自己的那一份趋于零的时日恐怕为期不长了。改革的本意是要通过体制转换使劳动者真正获得自主，然而在这个过程中他却在迅速失去支撑自主的经济基础。由于这一过程看上去与体制改革、与市场经济的发展相伴生，这便构成了体制改革一波三折、反反复复的合逻辑性、或曰必然性。所以我不能不说，正是这一点，给中国经济体制改革多少着上了些悲剧色彩。”(关于权力转化为商品从而最终转化为资本有关论证详见《权力资本四分析，》，《新华文摘》1994年第1期)很不幸，我过去的担忧已经变成了现实。尽管企业设有监事会、纪检会、工会、职代会之类的组织机构，同时还有上级主管部门的监督，然而谁都看得到，国资流失通道的暗流依然奔腾不止。

　　在国企的治理结构改革中，制度安排上公众治理缺位是不争的事实。无论在宏观上还是在微观上，人们都找不到公众治理的位置。换句话说，我们在现行的经济体系中，没有一个公众真正能参预企业管理与监督的经济机制。人人都知道，公共的事大家管，否则将出现“众人的老子没人哭”。但是，谁让你去管，就是你有这个权力，你能参与其中吗？过去讲有些事比登天难，登天还有一把梯子，你还可以登几梯，我们现在可能连这样的梯子也没有。

　　应该到了给公有产权的国企公众参预治理的时候了。尽管谁也不能保证公众治理能够完全解决问题，但根据已经观察到的现实与国外的实践经验，作者以为它至少可以在以下几个方面起到独道的作用：其一，公众参预治理，可以加大国企运营中的透明性、公开性。正如独立董事进入上市公司董事会后信息披露的公开性大大增强一样，公众代表置身企业治理结构之中，也必然多一条信息渠道。公众可以从另外的、独立的渠道判断企业运行中的问题，从不同渠道的信息相互证实与证伪。其二，由于加大了公众监督的力量，可以增强企业的诚信度。谁都知道，没有公众监督的企业，它的经营状况、它的产品质量、它的若干承诺没有第三方独立渠道的验证，其诚信度、公信力是令人存疑的。特别是对国内一些企业，人们经历了太多的教训。其三，对于企业的科学决策也会有良好的呼应效用。公众代表不论通过何种渠道、何种方式参与国企的决策，都多一份智力介入，多一份监督作用，多一份不同声音。从决策学观点来看，这是科学性的举措。其四，对于经济民主的进程起到推动作用。国企是公众企业，它是公共财产，经济民主应该是由生俱来，应该是它的天份。从上一世纪80年代以来，国内许多学者都在致力于经济民主的研究与疾呼。公众治理可能是进入经济民主的一条大道，可能是一种有益的尝试。最后，由于权力回归，将有效遏制权力资本参与企业运作的机会。权力资本出现的地方，往往是真正所有者缺位、真正所有者失语地方。代理人将权力转化为资本的平台被封掉，资产流失自然会被遏制。在我看来，公众治理也许是治理国资流失最后一把锋利宝剑了，因为它将对权力与金钱交换的秘密市场给予实质性的摧毁。

　　推进我国“公众治理”进程

　　既然公众治理对于国企改革不可回避，那末将如何推进公众治理呢？

　　公共大众虽然可能就生活在国企之中或者之旁，但是公众要参预治理，这条路条却十分漫长。就是作为为国企领导人，尽管他本人具有双重身份，企业资产也有他的一份，但是实际经营中作为公有权的那一份资产对他根本不起什么作用。两害取其轻，两利权其重，对许多企业领导人来说，他们心中异常明白。而且作为经营者与公共大众，本来就是不同利益主体，他不可能站在自己的对立面来管理企业。

　　首先，我认为国家应该制订相应的法律法规，界定公众治理在国企公司治理结构中的位置。既然公共大众是国有企业的最终产权所有者，那末依据现行的经济类法律法规必然能推导出公众参预国企治理的法律规定。通过法律规定公众治理的主体，公众代表的种类与产生办法，它们的职责与考评，各类组织机构的职能分工，它的运作基本规范，等等，再具体规范它的实施细则，那末公众治理将在法律轨迹上有序运行。没有法律依据的公众治理，是不可靠的，也是脆弱的。公众治理有法律依据，这值得令人翘首以待。

　　其次，就目前的现状来看，应当发挥人大代表与各级人代在公众治理中的作用。作为人大代表，他负有公众治理的责任，明确人大代表与公众之间的委托代理关系很重要，因为公众对国企治理在很多方面需要直接通过人大代表来实现。为此，可以尝试实行竞争选举，代表的职业化，定期向选民报告工作并接受询问一类制度。作为各级人大在国企乃至整个公有经济治理中的，负有不可推卸的责任。必须赋予各级人大相应权力，以致有权制定本地区国有企业的经营方针、管理制度和发展战略，有权决定本级政府国有资产管理机构负责人、重点国企经理人及独立董事的任免，有权决定对这些人的激励、约束办法，有权决定本地国有企业的资产处置和兼并重组等重要事项等等。而且，各级国有资产监督管理委员会应该直接对同级人民代表大会负责。

　　再次，公众治理不是一蹴而就，也不是说在我们过去的国企管理与改革中根本就没有考虑公众参预企业管理。人们不会忘记“

鞍钢宪法”，不会忘记“两参一改三结合”。那末我们应当利用现有的某些机制，对其注入公众治理的职能，这样就可以节省时间、节省资源。当前值得我们注意的有，工会，职代会，独立董事，行业学会，等等。当然，各种参预公众治理的组织应该有分工，避免职能重叠，相互交叉，扯皮推诿。工会，是工人的组织，它主要是工人利益的代表，也辅助企业做一些协调工作，在公众治理中它可以对企业经营实施监督职能。职代会，是企业在职职工代表大会，在公众治理中对企业的监督、对管理民主化都将起到应有作用。如果能将上市公司的独立董事制度引入国企，那末对企业运行的公开性与透明性起到特殊的作用。

　　复次，在国企的公司治理的权力结构中，必需要有公众治理的应有位置。这要从国企建立自身的公众治理制度做起。如果企业内部没有兼容公众治理的机制，没有制度安排，甚至没有资源支持，那末公众何以参与企业的治理？企业如何接受同级人大的以公众资格参与公司治理？如何接受社会公众以多种形式对企业治理的介入？如何接受上级组织对公众治理的督促与检查？等等。我以为，在企业中设立相应的机构，专事公众参与事务，是值得尝试的。

　　最后，要强化公民参与公有经济管理的自主意识，鼓励社会公众对各级国有经济管理的参与。公众治理的参预不只是公众代表的事，它关乎每一个人，关乎每一个在公共财产中享有一份产权的人。所以提高每个公民民主与公民意识是一个前提。不能设想，在一个事不关已，高高挂起的人文环境中，能够实现有效的公众治理。如果一个站出来为公众利益大声疾呼，你也无动于衷，甚至说了些令人不可思议的话，我想公众心中自一把称。有些人不仅极力否认产权改革过程中存在国有资产流失现象，而且不屑别人对这种现象的研究，这是令人不解的。

　　世上好事占不全。公众治理也不是万能的，也决不是治疗国企病的灵丹妙药，我们不应寄一切希望于公众治理，我们只期望产权最终所有者能够行使本来就属于他们的基本权利。公众治理只是一种机制，一种由所有者自己参预治理的机制。因而，它也决不可能解决国企目前面临的一切问题，而且公众治理进入经济运行也是一个新生事物，它本身也可能有缺陷。比如，公众代表不可能参与到企业的具体操作中去，那末企业运行中出现的问题只能由企业自身解决。比如，作为局外人的公众与作为企业职工的公众，在利益上也不一致，也可能引起矛盾与冲突。再比如，公众代表也是人，他的道德水准，可能影响他作为公众代表的公正性；他的专业水平，也可能影响到他的效绩。