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文/王水林 邹恒甫
在过去改革开放的25年间，中国公共财政在促进经济建设、社会发展和减除贫困中都发挥了重要作用。国家的公共财政能力有了极大提高，财政体制的改革也有了很大的发展。三年前，党的十六大提出了把公共财政扩展到整个农村，使其惠及全社会，实现小康社会的发展战略目标。这是一个宏伟的计划，但也充满着挑战。
目前在中国公共财政中有两个问题表现突出：一是地方政府财政缺口大，特别是县乡两级政府，影响到了政府的一些基本职能的实现和公共服务的提供。尤其是基础教育、公共卫生、社会保障以及基本的公共设施(道路和水等)的供给，其部分原因是由于事权下放、财权相对集中，造成各级政府间收支不匹配。根据有关统计，2003年中央税收收入占了政府全部财税收入的54.6%。与此同时，地方政府(特别是县乡两级)的支出，占到了政府总支出的70%。另一个问题是财政能力的地区差距在扩大。沿海地区、发达地区与中西部地区、欠发达地区，城市与农村地区，不仅在人均收入、发展速度上差距拉大，而且他们之间的人均财税能力差距也十分惊人。以2003年为例，贵州省的人均财税收入只有39美元，而在发达的上海地区则是628美元，由此可见差距十分悬殊。
政府，特别是基层政府，应该向全社会所有成员、特别是农村的贫困人口，提供最基本的公共服务，如九年制义务教育、基本的卫生医疗、失业救济、基本养老保险等。但是，政府特别是县乡政府如何才能履行其职责，如何能够增强他们的财政能力，使他们有能力提供上述的服务，做到既公平、公正，又有效率，这是一个值得深入研究的问题。这里提五点看法：
一是要继续深化政府行政体制改革，明晰政府的职能、定位和政府间的职责划分。政府的职能主要包括社会事务的管理、公共服务的组织和提供、市场运行的监管及宏观经济的调节。中央政府应通过宏观政策(货币、财税、汇率等)为社会、经济的稳定、健康发展提供良好宏观氛围和环境。社会事务的管理、公共服务的组织和提供则主要由地方政府负责。公共财政要从以经济建设投入为主，逐步转向扩大社会功能服务的投入。一要改善现有的预算支出结构，扩大教育、卫生、社保的支出比例。目前，国内教育支出只占GDP的3%，许多发展中国家这一比例都已达到5%左右。可以考虑在下一个五年规划中，将教育、卫生和社会保障支出加在一起提高到GDP的15%左右。其次是要加大中央和省一级政府在基础教育、卫生医疗、社保等方面的投入。可以通过加大转移支付的力度，或者提高地方政府在分税中的所占比例，保障政府提供上述基本服务。另外，目前正在进行的省管县、乡财县管的试点应该可以为减少政府管理层次、细化公共支出责任提供有益的探索。
二是通过税收的调整、税制的改革进一步增强地方政府的财政能力。目前，中国地方政府的财政收入主要源自三个方面：税收、收费和中央、省提供的转移支付。在税收方面，1994年实行的分税制使主要税种和税收收入都集中在中央，地方政府特别是县乡两级政府所能征收的税种零散，税基薄弱，不确定因素多，因而缺乏一个稳定、有保障、可预见的税源。因此，需要调整和完善现行的分税制度，比如将一些比较有保障的、稳定的税种划归地方政府掌握，如正在讨论的物业税、土地税等。其次是税基共享，扩大地方政府在企业所得税和增值税中的共享范围和比例。另外，通过公平税负、严格执法、加强征管、公开透明以及开辟的新税源逐步提高财税收入在GDP中的比重。中国目前只有19%-20%，在理顺税收体制的前提下应有税收增加的巨大潜力。在对待一些服务项目的收费上，应该说国内近两年所进行费税改革是卓有成效的。政府已决定取消了各省、区的农业税和一些其他的费税，这对解决农民负担过重、取消不合理的摊派有重大意义。不过，政府必须将阶段性的政策和中长期的制度安排有机的结合起来。一些合理性的收费和必要的税负是需要的，另外的一些服务性项目的收费可以通过增加透明度以及用户的参与进行监督。过去三年中，世行在国内进行的两次较大规模的城市投资环境调查反映出，在对待税负问题上，不少企业(包括外资企业和民营企业)主要抱怨的是税制的不透明、不规范、随意性大和不可预计，这影响了企业投资的信心和积极性。那些税收优惠等暂时性的措施对企业的投资决策并未起到决定性作用。
三是要进一步提高转移支付的效率和规范性。转移支付是中央或联邦政府公共财政政策中的一项重要职能，它是解决政府间事权、财权划分不平衡等造成财政缺口、地区间财政差距和满足国内最低服务标准的一项重要政策工具。这在世界各国都很普遍，其基本做法，不外乎是无条件的转移支付和有条件的转移支付两种，有不少国际经验和教训可供借鉴。由于中国是一个发展中大国，经济仍处于转轨阶段，地区间差异大，因此转移支付作用明显。1994年实施的分税制，明确了各级政府间的职能分工，并把大部分的事权下放到省市以下基层政府。支出重点放在地方，这是正确的，因为地方政府比中央政府有明显的信息优势，也比中央政府更能对当地的需要和意愿作出快速和有效的反应。在收入划分上，更多的向中央倾斜也是合理的，因为这能适当增强中央政府的宏观调控能力，并考虑经济的开放性、资源流通性以及推动区域协调发展。由于中央财政能力的增强，上世纪90年代后期实施的西部大开发以及本世纪初东北老工业基地的振兴计划，都是中央政府所实施的相当规模的转移支付，其影响和意义十分深远。但从中长期来看，应该有一套行之有效的机制，来保证转移支付制度的有效和正常运行。目前，国内的转移支付在设计和做法上都存在不少问题：转移制度缺乏透明，没有统一的标准，预算编制由下而上。转移支付资金的拨付主要是来自中央，中央的预算是最后审批的，这就导致了地方政府能从中央获得多少转移支付很难预料，地方政府预算编制困难，也没有约束。最后也造成了转移支付资金缺乏有效的监控和管理。再加上中央多个部委都承担了转移支付的职能，缺乏有效协调。另外，目前的配套型转移支付容易造成作假，或因地方配套资金不足，项目难以落实。
因此，要逐步将目前的应时性的转移支付变成稳定性的、可预见的并有一定标准遵循的做法。比如，建立全国和省的财政能力平衡指标，按照人均财政能力、人口密度、地理条件和人均收入等作为参考，确定全国及省最低服务标准。在人均财政能力达不到最低标准时，提供转移支付。要提高转移支付资金的利用效率，把以投入为基础的转移支付与产出为基础的转移支付结合起来，因为以产出为基础的转移支付能有利于拨款目标的实现。此外，还需要建立地方政府的责任制，使激励与责任挂钩。
四是在把公共财政的服务扩大到整个农村的努力中，政府的职责主要应放在以下几个方面：九年制义务教育，基本的卫生医疗，基本的失业救济和养老保险，以及必要的公共设施服务。在义务教育方面，现在以县为主的做法，已基本上解决了教师的工资问题。下一步，可考虑把教师作为公务员对待，其人员支出列入省和县财政预算。在法国，教师就是属公务员序列。目前还需要解决的是学校的运行费用和贫困地区学生的学杂费。对贫困的农村地区可参照人均财力等作为全国和省内教育转移支付的依据。今年2月, 国家已提出了在两年内免除所有农村贫困地区中小学生在义务教育期间所有的学杂费及课本费，使财政补贴落实到那些最需要帮助的人。在公共卫生和医疗保险上，存在的问题较多。中国过去的一些改革，虽然遇到了不少挫折，但有些问题是源自计划经济向市场经济转轨中出现的，有的是从农村社会向城市社会转型中出现的。在农村建立普及型的基本卫生医疗保障制度，是政府的一项重要职责，也是落实小康社会的重要指标。中央政府已承诺给贫困地区的农村人口人均补贴20元，支持建立农村新型合作医疗，这是一个很好的开端。在财政条件许可的情况下，对特别贫困的地区可以进一步提高补贴标准。总的原则是在政府力所能及的情况下为所有人都提供基本的医疗保障。公共财政应加强在建立全国普及型的公共卫生上的投入。农村的社会保障也需要公共财政更大的支持，这对稳定农村社会，促进城乡社会、经济制度的一体化以及农村的人口向城市转移都有十分重要的影响。除此之外，国家和省一级，需要通过公共财政加大对农村必须的基础设施的投入以保证农村居民饮水、道路、电信等生活的基本要求和发展需要。
五是政府公共产品和公共服务的提供应采取多种形式和灵活的做法。政府在公共服务提供方面可以采取三种类型：一是监管，政府只需对此类服务项目进行有效的监管，而不用直接介入；二是付费，一些服务可以通过付费的形式外包给非公有制的实体或个人；三是直接提供，政府公共部门直接提供服务，收取少量费用。应当鼓励非公有制经济积极参与公共服务的提供，参与基础设施的建设，发挥他们的补充作用。目前，国内现存的一些制度和规章，在一定程度上限制了私有部门参与的积极性，需要进行政策调整，但同时必须建立和完善监管体制，在鼓励非公有资本参与的同时，切实保证消费者的权益。关于这方面的情况，建议参考世行关于中国事业单位改革所作的专门研究。
当前，中国仍处于经济转轨过程中，许多改革还需要假以时日，需要分阶段实施，不能一蹴而就，但是需要有一些战略性的思考和中长期的制度安排。
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