重新定位中国人口政策的十点建议

http://finance.sina.com.cn 2006年03月31日 09:23 中国经济时报

　　■夏汛鸽

　　以人的全面发展理念统筹解决人口的数量、素质、结构、分布的协调发展，创新稳定低生育水平的思路、途径和制度，更加关注与人民群众切身利益密切相关的经济社会改革措施，大力推进计划生育工作机制与医疗卫生制度、教育制度的综合配套改革，积极促进相关政策的有效开发与综合协调，意义重大。综合我院的研究成果并参考国内有关专家的意见

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，提出以下建议：

　　一、适当调整和完善现行人口政策

　　“限制人口数量、提高人口素质”作为中国基本的人口政策，20多年来对改善中国人口状况，实现人口低出生、低死亡、低增长发挥了重大作用，产生了积极的政策效应。同时，中国人口发展和人口安全依然面临严峻的挑战：人口数量、质量、结构、迁移、分布等范畴相互交织，人口数量规模大、总体素质不高在短期内难以改变，人口结构性矛盾日渐突出，如老龄化加深、出生性别比持续偏高、流动人口增多，人口出生缺陷发生率居高不下、

艾滋病及地方病呈上升趋势等等。因此应该适当调整和完善中国人口政策。即把“限制人口数量、提高人口素质”的政策表述，深化和延伸为“继续稳定生育水平、积极提高人口素质、努力改善人口结构、合理引导人口分布、科学开发人力资源”的政策界定。不应当片面或绝对地理解“从控制人口数量向提高人口质量转变”的理念，而是既要注意人口数量，又要注重人口质量，还要考虑人口结构和人口分布。应当强调，“稳定低出生率水平”仍然是中国人口和计划生育工作的重点，即先稳定已有的计划生育工作措施，同时根据当前的人口形势来适度完善计划生育政策，保持人口生育水平必要的稳定状态。

　　二、实施人口政策要逐步实现从惩罚向激励的转变

　　再过若干年，中国人口可能达到零增长，零增长以后可能会变成负增长，这实际上将使中国面临与上世纪70－80 年代完全不同的人口发展形势。因此从现在起，对人口发展政策要有新的战略思考，不仅要考虑如何保持稳定的生育率水平，更要在实践中注重解决人口的结构和素质问题，以及如何有效协调人口发展与经济社会发展的矛盾。中国现在的人口政策，主要是靠法律和行政措施来维持低生育水平，反弹的压力很大；必须考虑如何使相关的硬性规定，逐步转向更加和谐的激励手段。尽管作为具体的激励政策，必须慎重考虑到激励的边界（包括激励的地域特点），考虑到国家财政的实际支付能力，但形成激励政策环境所产生的积极作用和影响是值得肯定的。中国的人口政策如果真正从以行政惩罚为主体，逐步转向以激励引导为主导，计划生育政策的经营成本就会逐步降低，经济社会的发展将会更加协调。当前要重点关注降低人口出生缺陷率的发生。应通过保持一定的生育水平来延缓人口老龄化的过程，也要考虑合理借鉴国际经验，妥善处理判（刑）与罚（款）的关系。随着经济建设和城市化的发展，不应简单地规定农村户口可生二胎，城市户口就只能生一个孩子。还可以考虑借鉴国外经验，成立全国性的计划生育基金，以类似奖学金的方式鼓励农民少生、优生。

　　三、从制度设计上解决人口老龄化问题

　　当一个国家经济发展水平达到一定的程度，人口老龄化必然是经济发展与人口发展矛盾的表现形式之一。中国目前的发展方式，一方面是自然资源的高投入，另一方面是人力资源的粗放型开发。从促进人口稳定增长的角度来看，中国人口政策面临的重大调整，必然包括对养老问题的政策设计，包括防止人口老龄化消极影响的问题。因此不应过分夸大老龄化对经济社会的消极影响，要充分肯定发展“银色产业”对经济社会的积极作用。应当在就业和再就业领域，给老年人设计一些既不占现有的职位、又能继续发挥作用并取得合理报酬的制度。国家需要从人口战略上考虑，合理地把养儿童的社会资源通过有效配置用来养老人。中国已经面临包括老龄化问题的人口政策的转折时期，如果不客观谨慎地看问题可能就会产生很大的问题。应当在实施《中国老龄事业“十五”计划纲要》的基础上，着手制定《中国老龄事业“十一五”规划》。要继续巩固和完善中国的社会养老保障制度，落实老年优待政策建设城镇老年服务设施提高城乡老年人生活质量，也要积极探索社会为老者服务和老者为社会奉献的具体制度设计路径。

　　四、从国家安全的高度思考人口发展政策

　　深入研究中国流动人口特点，事关人口安全。人口流动量大，对经济社会的影响是多方面的。因此，中国人口发展政策的总体趋势还是要控制住人口数量。如果判断不当，或多或少采取“放”的政策，可能又会造成人口发展新的失控。人口安全问题涉及人口数量、素质、结构、分布、迁移等因素与经济社会发展相结合的程度，涉及国家可持续发展和提高综合国力的根本大计。人口安全有别于军事和国防等传统安全的概念，需要在中国新的战略机遇期中予以高度重视。当前一是要防止“人口政策边缘化”，一般化强调政治承诺；二是中央政府对人口计划工作应当保证足够的资金投入，对由于投入和保障不足导致基层计划生育网络建设水平低下的现象不能掉以轻心。三是不能因为人口老龄化时期的到来，就可以“适当”放松人口发展政策。要重新考虑中国总体人口战略指导思想的定位。把简单地控制人口数量的政策转向更注意提高人口质量、注重人力资源可持续开发的政策，涉及到在坚持低生育水平的前提下如何完善现有计划生育管理服务体系，对此应当研究和制定更加具体的措施。

　　五、谨慎把握用市场机制深化

医疗体制改革的“度”

　　医疗卫生事业的发展，对于提高人口素质意义重大。反思中国医疗卫生体制改革的进程，基本的结论是完全让市场作为医疗资源配置的基本手段，既没有保证公平、也不能维持效率。因此应该把优先保证广大百姓的基本健康需求，作为深化医疗体制改革的基本方向，并以此为基础，尽可能满足更多人更高的健康需求。同时也不能因为医疗体制改革过程出现问题就全盘否认市场的积极作用，结合、整合市场的力量和机制，推进和深化医疗体制改革要有一个度。一方面应当把疾病预防和控制的重点放在常见病、多发病上。因此改革的现实突破口应该是重构低端，在城市以社区医疗服务机构为主体，在农村以乡镇卫生院为主导建立良好的社区基层医疗服务体系，包括整合利用全国的计划生育网络资源来提供基本的公共卫生服务。另一方面应当逐步深化医疗服务机构体制改革。依据公共卫生服务的实际需求，制订相对统一的区域卫生规划，合理确定和保留部分公立医疗服务机构；积极慎重地通过引入市场机制、吸纳社会资金，把一部分公立医院改制为社会非营利或营利性质的医疗机构。公立医疗机构始终应当是为百姓提供基本医疗服务的主体。

　　六、制定面向农村、面向基层的医疗卫生激励政策

　　目前国家在医疗卫生工作方面的主导政策，一是抓新型农村合作医疗，二是强调城市社区卫生服务建设，问题在于要抓落实。如在农村，要考虑如何借助计划生育网络中的专业技术人员做好医疗卫生服务工作。在城市派医疗工作人员下社区，要通过正确解决他们的工资和职称待遇问题，使其“留得住”。应当通过合理的政策措施，积极鼓励懂医疗技术的大中专毕业生到农村去、到社区去。“非典”以后中央政府在农村投入的可观医疗服务建设资金，相当一部分留在了县里，乡和村基本得不到应有的资金支持，这种弊端必须根除。搞新型农村合作医疗制度建设，不能以合作经营为名把农村个体游医都取缔掉。尽管一些农村个体游医存在不规范的问题，但一律采取打击政策显然过于简单粗暴。事实上农村个体游医的存在，具有适合农村经济社会发展的合理性，应当创造条件使之合法化。同时，应当明确城市社区卫生服务机构是公立机构，其工作人员是国家工作人员；应当保证这类工作人员基本的待遇和生活条件，切断其个人收入和服务收入之间的联系。

　　七、以提升教育能力提高人口素质

　　深化中国教育体制改革的目标一是要实现从人口大国向人力资源强国的根本转变，二是要实现从教育大国向教育强国的根本转变。中国人口数量的逐步稳定或下降，同时教育能力的迅速提升，使中国人口文化素质的发展和提高面临重大机遇，实现上述两个根本转变已经具备重要基础。教育的适度超前应当具有优先发展的战略地位，在发达地区如北京、上海、天津、广东、江苏等地，２０１０年或者２０１５年要基本实现教育现代化。在２０２０年以前或者在２０１５年左右要普及高中阶段教育，使人力资源开发真正实现从低层次向中高层次的转变。在２００８－２０１０年以前实现教育经费占ＧＤＰ比重的４％，２０１５年应争取达到８％。要确定农村教育为重点，实施免费义务教育，大力发展职业教育。中国人口发展政策中鼓励教育优先的内涵，符合以人为本的发展方向。尽管在国际上有人提出中国一些地方在农村对独生子女高考加分这类政策的不公平性问题，但合理的解释是通过加分一定程度上消除城乡教育的不公平，整体上看是对农村教育的一种补偿。在中国广大农村，只要真正解决了温饱问题，实现了提高生活质量的根本转折，通过提高教育水平来提高人口素质的本质需求就会强烈地表现出来，国家的人口政策应当对此有充分准备。就此而言，如何借鉴国外经验适时调整现有人口政策，适当鼓励中国高智力人群“多生”，也是可以继续深入讨论的问题。

　　八、逐步消除教育歧视并完善教育制度设计

　　与农村义务教育相对较稳定的情况相比，怎样解决外来人口进入城市后的义务教育问题，包括随务工人员进城的子女教育问题，显得相对比较薄弱。现在一些城市和地方开办了专门的流动人口子女学校。此类学校一是农民工自己办，二是在公办学校当中开设独立的专门招收农民工的学校，三是农民工甚至外来白领的子女进入到公办学校学习，这些办学方式应当继续予以鼓励。需要解决的问题在于，如何消除对农民工孩子的教育歧视，如表现在教师配备和经费安排方面存在的差异；如何因地制宜、因人而异可持续地开展对外来务工人员的继续教育，并使其子女真正获得平等受教育的权利。同时，教育战略研究应当更具体地关注高等教育“宽进严出”的制度设计。现在的高考制度设计不利于减缓家庭压力，不利于延缓就业压力。从构建和谐社会的角度考虑，在高等教育的制度设计方面应当有重大的战略举措。目前与高考制度“宽进”改革相关的注册入学办法能否发展，变成适用于整个高等教育的制度，尚须谨慎观察和研究。在继续鼓励发展民办高等教育方面，如何划清民办高等教育与教育产业化的界限，如何正确协调高等教育领域中教育公益性与必要收费的关系，还需要进行大量认真细致的调查研究，理清政策思路。

　　九、根据社会对教育的需求确定教育供给方式

　　必须继续深化教育内容和方式的改革，在重视基础教育的基础上创新中国特色的素质教育和能力教育。不应简单否定中国重视基础教育的传统，就教育科学自身的规律而言，需要研究“范式融合”的问题。应当在“人口众多”这个根本事实基础上创新中国的素质教育和能力教育。改革路径的选择，应当是正确分析教育需求的多样性，努力探索教育供给或者教育方式、内容的多层次和多样化。要防止误导素质教育和能力教育，克服人力资源盲目、过早开发的消极因素，努力实践可持续创造性教育。应当对中国的精英教育进行深刻反思，应当对中国的教育制度如何创新进行实事求是的探讨。这样的反思和探讨，需要在整个国家上层建筑范畴中循序展开。目前，巩固义务教育、发展职业教育、提高高等教育的总体政策取向是正确的。需要认真深入探索的问题是，在当前

中国经济持续稳定增长、中国社会基本和谐发展的态势下，上述教育范畴的新内涵及其相互关系和影响。如职业教育应当分层次，初级职业教育、中级职业教育、高级职业教育都应当在新的形势下得到协调发展。

　　十、人口政策的制定要加强综合分析研究

　　从计划生育、教育制度、社会保障、医疗卫生，乃至劳动力市场建设、流动人口管理诸方面进行人口政策的综合系统分析，事关人口政策研究工作的创新。例如以农民工为主体的流动人口对中国经济发展贡献很大，但是流动人口的流动性对形成稳定的职工队伍、对提高产业素质也有不利影响。如何从综合治理而不是简单取消或坚持户籍管理的路径，遏制流动人口流动的盲目性，促进人口稳定流动的可持续性，需要付出长期艰苦的努力。国家政策研究部门应当加强对人口和计划生育工作相关具体政策的综合协调研究，防止把人口和计划生育政策问题只放到医疗卫生政策中研究的不正确倾向，加大对教育、卫生以及人口和计划生育工作经费投入的效益比较评估，继续加强和倡导开放式研究、鼓励社会各界共同参与人口和计划生育政策问题研讨。同时，综合性的人口发展政策还应当包含体育运动政策。提高人口健康素质既要靠改善医疗卫生条件，更要靠坚持体育运动和身体锻炼。“发展体育运动、增强人民体质”，也是中国人口政策基本的内涵之一。

　　（作者单位：中国·深圳综合开发研究院）

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