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上海证券报 陆蔚峰
近两年来，我国实际利用外商直接投资均超过500亿美元，中国已经成为全球最大的外国直接投资流入国之一，而外资流入的主要方向就是国有经济。如何看待地方政府在外资并购国企中的作用，这确实是一个值得思考的问题。
一些重大外资并购国企项目都是由政府推动的。有一种观点认为，按照产权清晰的要求，应该按照政企分开的要求，让政府退出和外资并购国企，消除外资对产权不清的疑虑。笔者认为，这种观点恰恰没有认识清楚国有企业的双重属性。
在市场经济条件下，国有企业具有两重性。作为一般的企业，它具有营利性；而在社会主义经济制度下，它又具有社会性。国有企业的特殊的社会性来源于市场经济发展的需要。由于市场经济具有功能缺陷，客观上需要政府对经济运行进行干预，而政府干预的手段之一就是投资组建国有企业，实现对特定行业和领域的干预。这也是一些市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。
国有企业的社会性也决定了它具有特殊的社会功能，如实现资源在全社会范围内的优化配制，进行战略开发和促进技术进步，以及控制国民经济命脉，保障国家经济、政治和军事安全等。因此，主张剥离国有企业的社会功能，把国有企业等同于以追求利润最大化为唯一目标的一般企业的观点，是同国有企业的性质相违背的。
事实上，国有企业的特殊性也决定了政企是难以分开的。在政府一身二任、政企不分的情况下，必然会导致政府与企业这个委托代理关系中出现政企不分。显然，国有企业的特殊的社会属性就是政企不分的根源。
至于政府推动外资并购国有企业而言，其实是一把双刃剑。对政府来说，应当谨慎地选择允许外资进入的行业，在国民经济的关键领域和关键部门，实现对国有企业的控制，保持政企不分的状态，这是发挥国有企业的社会属性所必须的；在一些可以放开的领域，允许外资进入，促进国有企业的保值增值，发挥国有企业的一般营利属性。
那么，如何看待地方政府互相拼杀和提高外资优惠待遇的行为呢?目前，许多文章对地方政府的行为提出了批评，认为地方政府不应擅自给予外资超国民待遇，这也损害了国有企业的权益，并造成了不平等竞争的政策环境。但笔者认为，地方政府的这种行为有其必然性。
因为，这是解决国有资产主体缺位的必然要求。由于地方政府同企业的关系更加紧密，对企业的了解也更加深入，在一定程度上缓解了国有资产出资人"缺位"和"虚置"的现象。从这个意义上讲，地方政府履行出资人的职责，推动外资并购国有企业是一种进步。至于地方政府滥用优惠政策的行为，也应该在这个背景下给予评论。
但是，我们也发现，在外资并购国有企业中，中央和地方政府之间存在着不同的利益取向。例如，在国有企业产权流动问题上，中央政府与地方政府对成本-收益的评价就会不同。对中央政府是成本的，对地方政府来讲可能恰恰就是一种收益。外资并购国有企业后，由中央国有企业转变为无主管部门的企业，企业与地方政府的经济关联性就会增强，对地方政府是一种收益。再比如，财税收益在中央与地方的重新分配，对地方政府肯定带来收益，裁减冗员对地方政府是成本和负担，国有资产流失，对地方政府来说不是成本。因此，在外资并购国有企业过程中，不同的利益机制决定了地方政府有更大的积极性。
因此，如果改革继续朝赋予地方政府出资人资格的方向发展，并且中央和地方政府的利益机制没有改革，评价地方政府官员的科学评价体系没有建立，那么，地方政府争相提高优惠待遇，吸引外资的做法不会得到根本性的改变。
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