严若森：改革延误其实是一种十分常见的现象

　　严若森

　　制度变迁由旨在提高效率的社会需求所驱动，与此相应的则是社会必须通过提供法律、规则、习俗与传统等必要的制度来实现这种需求的能力。然而在经济转轨进程中，几乎所有国家均患有政治疾病，其制度发展通常落后于经济自由化与民营化。其中，或者是政府与自发组织没有能力满足更优的制度需求；或者是这些制度发展的需求本身受到抵制，甚至 是根本缺失。

　　很多人曾经乐观甚至理想地认为，经济转轨国家的主要改革如经济自由化与民营化会产生强烈的制度需求以提高效率，其中包括产权保护与合同履行等等，尤其是曾一度乐观地认为一旦利益主体意识到这些制度符合其利益，则其即会要求政府采取必要的立法行为，或者通过自律的形式在社会基层组织自行非正式建立。

　　但在经济转轨中，改革延误却是一种十分常见的现象。例如，在国有企业民营化的改革进程中，相关法律改革无疑是必须的，然而，对于其中法律改革的激进性、新法律的稳定性以及政府执法能力等等的共同预期却严重影响了主要利益群体的政治嗅觉与偏好，进而影响到其目标行动。在习俗规则环境之下，利益集团或群体行动的目标在于影响政府的当前决策，而一旦面临重大法律改革，游说或阻挠的重点往往即会转移到了立法本身。而正是这一转变极大地提高了政治斗争的热情与积极性，因为竞争的目标已经不再仅仅是当期收益，而是在于法律生效之后很长时间内可以实实在在资本化的多元化远期收益。而且，较高的利益诉求往往会吸引更多的人力、物力以及制度投入到游说或阻挠过程之中，从而使得争夺更为激烈。同样地，那些在局部改革中基于规制真空寻租的利益集团或群体亦往往会抵制法律改革或者试图减少法律的影响范围。

　　除了日益增强的游说与阻挠活动之外，法律改革的前景往往尚会促进代表特定选民的政治利益集团组织的形成。例如，在国有企业民营化的改革过程中，企业经营者开始往往喜欢运用其与权力与资源部门的私人关系，而非依靠有组织的共同努力，但发展到一定阶段，集体游说与阻挠却更为常见：因为基于法律的普适性，法律所影响的当然是同一类别的利益主体，而共同的利益则常常促使这些利益主体或群体采取集体行动。正因如此，游说与阻挠的投资与成本不断增加，政治冲突的紧张程度亦随之提高。

　　如果新的法律或规则旨在保障是公共利益，亦即通过减少交易成本提高效率，并且在民众中公平分配，则在基于国有企业民营化的法律改革中，企业经营者与职工之间的政治冲突即会相对缓和。然而，在实践中，法律却恰恰有可能或在一定阶段恰恰有可能是维护与保障特定利益，亦即其以牺牲其他人(诸如企业职工)的利益为代价而满足特定群体(诸如企业经营者)的利益。如果新的法律与法规体系旨在这种特定利益，则其显然不能获得广泛的支持，并有可能招致广泛的反对。于是，即使必备的经济前提业已获得满足，法治的吸引力还是会随之下降，因为民众担心新的法律法规体系不是没有偏向，尤其是，他们担心如果其要想成为改革的获益者，其恐怕要花费其难以保证的巨大成本。正因如此，尽管可能比合适的官方公共法规效率低下，但习俗规则反而往往更受推崇。抑或，采用正式法规的时候，如果政府决策对某些利益集团或群体不利，则以前隐藏于非正式部门或组织的资源与价值活动即会立即显现出来，结果往往是对自己影响政府决策的能力心存怀疑的利益集团或群体即会反对以法治为导向的改革。

　　对于法治改革心存疑虑与担忧的另一个原因则是改革可能导致巨大的政治影响活动成本，因为即使那些在未来的政治竞争中处于有利地位的利益集团或群体亦会关心其付出，而且不仅政治竞争需要付出成本，遵守法律本身亦需要付出成本。于是，结果很可能是新的法律可能带来的效率与收益被政治影响活动所蚕食，从而使得正式法规要劣于习俗规则。尤其是，政治影响活动所需要的资源或成本很可能超出新法律法规带来的收益，从而使得参与利益博弈的主体的境况相较先前要更为糟糕。为此，人们自然的反应即是防止这种浪费性质的政治影响活动发生，进而抵制法治改革。

　　很显然，社会确立法治的意愿与能力受制于政府受政治利益集团组织及其力量影响的程度。如果政府公信地承诺响应民众的法治需求而保障公共利益，则只要具备法治的条件，法律改革即会实现。除了宪政保障之外，法治的一个重要条件尚在于社会对于宪政制约的认同及在实践中对其的遵守。此外，政府拒绝重新分配财富以获取某些选民支持对于法治同样具有重要的意义，其意义其实不言而寓或者心照不宣。

　　就中国转轨经济中的国有企业民营化改革特别是20世纪90年代以来的国有企业民营化改革来看，政策争论中的政治竞争与公共参与明显增加了行政与立法机构的责任，公开的政策冲突是显而易见之事。从中我们可以窥见，在国有企业民营化的改革过程中，成功进行法律改革的关键在于发展公民社会与民主参与机制、透明化与规范化政策或民营化政策过程以及制度化政府与民众之间的对话机制，抑或，对于转轨经济或制度变迁中法治需求能力的实现而言，这些制度基础应该是必备的。