如何防止征地异化为掠夺

　　上海证券报 时寒冰

　　目前，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。针对这一问题，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文强调，农民征地问题的解决最终要靠逐步推行征地制度本身的改革。至于征地制度如何改革，目前还在研究的过程中。

　　近年来，征地引发的矛盾居高不下，在有些地方，征地甚至变为赤裸裸地掠夺。2005年6月，在河北省定州市，因强行征地发生了震惊全国的“6·11”大案，300余歹徒持械围攻村民，造成6名村民死亡、数十人受伤。在被抓获的犯罪嫌疑人中，定州市原市委书记和风身在其中。可见，强行征地已经达到了何等严重的地步。

　　征地变为掠夺，除诸如法制观念淡漠之类的陈年旧疾，还源于两大弊端：其一，公共利益一箩筐，具体规定语焉不详；其二，土地产权不明。

　　依照我国现行法律，土地征用是否为公共利益，应视为评判一项具体土地征用行为是否合法的前提。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。”《宪法》作出的仅仅是原则性规定，具体实施需要由专门的法律作出界定。然而，迄今为止，我国尚未有一部法律，对公共利益进行明确的细分。

　　甚至，连被人们寄予希望的《物权法》，其草案也仅仅规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用自然人、法人的不动产或者动产。”这等于继续为“公共利益”预留下巨大的扩张空间，让“县级以上人民政府”去尽情发挥。而地方政府从来就不缺少“发挥”的悟性和胆量。

　　这正是问题的可怕之处。在几乎所有的征地行为中，各地打出来的都是公共利益的旗号，至于旗号下面是公共利益还是私利就是另外一说了。公共利益的定义模糊不清，各地政府只能根据自己的理解去判断，导致公共利益成了一个大箩筐，什么都往里面装。借着公共利益这个幌子，权力寻租盛行，农民的权益遭到侵害。

　　事实上，近年来，相当一部分征地并非为了公共利益，而是为了满足特殊利益共同体的私利，一些地方政府将低价征来的土地转卖给开发商，从中牟取暴利，公众并未从中受益。所谓公共利益，不过是权贵资本掠夺链条中的丑陋一环。

　　应该认识到，倘若征地并非为了公共利益，地方政府就不能强制征地，而应该作为市场主体的一方，与被征地农民展开平等谈判，商定市场价格后，实行征地。也就是说，非公共利益的征地行为，其运作应走市场化的道路，而不能动用公权力，进行强制性征地或者掠夺性征地。

　　土地产权不明，则是征地异化为掠夺的另一重要因素。道理很简单，既然土地本不属于农民，既使强征他们又如何维权？我国《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地，自留山，属于农民集体所有。”

　　法律最讲准确、严谨。但此处一个“属于农民集体所有”把水彻底搅浑。“农民集体”指的是谁？到底是农民还是集体？如果说属于农民，农民一不能进行土地交易，二不能将土地抵押融资，产权残缺不全。如果说属于集体，根据《村民委员会组织法》的规定，村委会仅仅是一个自治组织，无法赋予其所有权身份。那么，“集体”到底是谁？

　　如此，法律的模糊规定造就出了一个鸡生蛋还是蛋生鸡的问题。其结果，在所有权问题上，农民被架空，他们无法在非公共利益的土地征用中与政府平等对话。因为，农民并不是土地的所有者，而像是生活在土地上的候鸟。

　　为公共利益划定明确的界限，明确农民对土地的所有权，不仅有利于规范政府征地行为、保护农民的权益、减少征地矛盾，也有利于提高农民的积极性，加快新农村建设的步伐。这也是近年来，许多专家、学者的一再呼吁。