苑德军：尽快组建国家金融产业政策决策委员会

　　上海证券报 苑德军

　　苑德军，教授，经济学博士，中国银河证券公司高级经济学家，中国社科院金融研究中心特邀研究员，多所大学兼职教授。个人事迹被收入《中国社会科学家大辞典》(英文版)。

　　金融业对中国经济和社会发展的重要性，从来没有像今天这样突出。这种重要性不仅源于金融当局的政策取向和金融体系的货币供给在很大程度上影响经济增长的速度和质量，而且还因为以国有商业银行巨额不良资产为主要表现形式的金融风险已经成为影响金融安全和经济安全的最大隐患。或许更重要的原因还在于，中资金融机构竞争实力的打造，直接关系到入世"过渡期"结束后中国民族金融业的发展前途和命运。不过，尽管金融业在国民经济中的地位和作用如此重要，而且金融业的改革与发展一直是中国经济改革与发展的重头戏，但迄今为止，中国还没有一个类似工业产业政策那样的规划和指导金融业发展的金融产业政策。事实上，金融产业政策的缺失，已经给中国金融业的发展带来了相当的负面影响。当前，中国金融业正处在一个重要的历史转折点，面临着巨大的改革和创新压力。因此，尽快制订适合中国国情的金融产业政策，已成为推进中国金融业发展的当务之急。

　　Q&A

　　Q:记者朱兆荃

　　A:特约佳宾苑德军

　　Q:货币政策与市场经济息息相关，货币政策对于宏观经济运行与发展的重要性，已经越来越让人感受和体会到了。但或许是金融产业政策长期缺失的原因，即使是某些对金融知识有一定了解的人也常常会把货币政策和金融产业政策等同起来，混为一谈。因此，在我们讨论制订金融产业政策的必要性之前，有必要从理论上先区分这两个基本概念，能否请您先给我们介绍一下?

　　A:货币政策是政府为实现一定的宏观经济目标而采取的调控货币供应量的策略和措施的总和，而金融产业政策亦即金融政策，是政府为金融产业发展方向、金融产业结构安排、金融产业技术手段提高等有关金融发展的一系列重大问题提供明确指引的政策。它和农业政策、

能源政策、外贸政策、环保政策等一样，是政府在不同领域里的产业政策。前者着眼于货币需求总量和结构调节，而后者则着眼于金融业的未来发展。两者虽然有一定程度的联系，但就作用范围和功能而言，却是存在明显差别的。

　　明晰金融业发展的政策目标

　　Q:我们不能不注意到，在货币政策倍受瞩目的同时金融产业政策却长期缺失，两者形成了极大的反差。那么，为什么在完善货币政策调控机制的同时还要制订金融产业政策，它对金融业的发展有何作用?

　　A:随着金融业地位和作用的提升，金融业愈来愈成为人们关注的焦点，金融业的发展愈来愈受到政府和整个经济社会的高度重视。但是，对金融业的发展我们却始终缺乏具体的、具有鲜明指导性和可操作性的政策。官方文件和一些领导人讲话中有关金融发展的内容，往往是一些笼统的、宽泛的原则性要求和意见，大多只具有宏观层面的政策导引作用而不具有操作层面的具体指导意义。转轨时期新旧体制的摩擦、经济主体的行为缺陷、金融法制建设滞后等多方面因素的存在，导致中国的金融发展过程充满了错综复杂的矛盾冲突。由于金融产业发展政策缺失，使得金融发展在好多环节、好多方面方向感不清，目标不明，处于一种懵里懵懂的状态，从而延缓了金融发展的进程。比如，信托业以其财产管理、资金融通、投资

理财和社会公益等功能的发挥，有力地推动了市场经济的发展和深化，成为西方国家中与银行、

证券、保险并驾齐驱的金融支柱产业。随着社会财富的快速增长和国民财产结构及财产所有权制度的多元化，中国的信托需求不断增长，信托业的发展空间十分广阔。但是，由于国家一直没有一个明确的信托业发展政策，导致信托业的发展方向不是很清楚，信托业至今没有一个准确的功能定位，融资功能------信托业的派生功能几乎被放大到极致，而"受人之托，代人理财"这一信托业的本质功能则未得到有效开发。中国的信托业向何处去?这个问题一直困扰着信托机构，很多信托机构的经营陷入困境。租赁业的情况也是如此。中国每年的融资租赁额不到美国的1/90，不到日本的2%，租赁渗透率只有万分之三左右，而美国的这一指标已达到30%以上。显然，体制变迁和经济高速增长背景下的中国租赁业拥有巨大的发展潜力。不过，租赁业发展政策缺位成为制约租赁业发展的重要因素。租赁组织机构不合理，租赁市场准入限制过严，管理多头，租赁业发展的信用环境和法律环境不佳等一直影响租赁业发展的问题依然故我，整个租赁业已陷入止步不前的停顿状态。即使对一些发展方向已经明确的重大金融改革与金融发展问题，由于没有政策目标和具体发展规划的约束，推进步伐也很缓慢甚至迟迟不能破题。

　　金融产业政策是对政府有关金融发展的宏观政策导引的细化和具体化。有了金融产业政策，总体金融业及金融业内各行业就有了明确的发展方向和发展目标，一些重大金融改革创新和金融发展措施的推出与完善就有了可供遵循的政策依据，金融发展就会少走弯路，减少盲目性和随意性，增强预见性、主动性和实效性。

　　降低金融发展过程中的"试错成本"

　　Q:您提到金融产业政策的另一个功能是可以降低金融发展过程中的"试错成本"，如何来理解?

　　A:改革开放之初，我们遵循的一个基本逻辑是"摸着石头过河"。在当时的体制条件和意识形态背景下，这样一种改革逻辑是可以找到哲学依据，因而是具有合理性的。但在建立和完善社会主义市场经济体制这一改革的根本目标已经完全明确，特别是在"入世"后各领域、各行业将与国际惯例接轨，因而发展方向已基本清晰的情况下，再遵循这种逻辑摸来摸去而不做超前的制度安排和政策设计，就不合时宜了。必须看到，由于我们在金融发展上缺少对短期、中期和长期目标的规划设计，往往是头痛医头，脚痛医脚，致使金融发展缺乏整体感和层次感。一些曾被极力肯定和推崇的金融改革与发展措施，一段时间后反过来又成了金融改革的对象。一些金融机构由于发展方向不清，市场定位不明，业务开展起来后往往有"越位"、"违规"之嫌，政府还要花很大力气去规范监管，支付监管成本。政府在出台一项金融改革与发展措施后，往往又面临着复归和推进的两难抉择，不改又不行，改又不好改，这种无谓反复导致了金融改革与发展过程中的内耗。所有这些，大大提高了金融改革与发展的成本。而有了金融产业政策，无疑可以增强金融发展过程的稳定性和连续性，提高金融发展的质量，并减少因"试错"而引发的时间成本及人力、物力资源成本，使金融发展带来的个人收益(即金融发展给金融消费者个人带来的福利)、机构收益和社会收益显著增加。

　　增强国际竞争力维护金融稳定

　　Q:既然制订金融产业政策有利于促进中国金融业发展，那么也应该有利于增强中国金融业的国际竞争力?

　　A:的确如此。增强产业国际竞争力，正是产业政策的基本作用之一，也是当今各国产业政策的核心目标。一般说来，一国的产业国际竞争力，主要与该国资源的国际比较优势、骨干企业的生产力水平、技术创新能力和国际市场的开拓能力等因素有关。而产业政策则可在提升企业的创新能力和国际市场的开拓能力方面发挥重要作用。政府通过制订消除市场进入壁垒，限制市场垄断，促进市场竞争，鼓励金融创新的金融产业组织政策，能够激发微观金融主体的竞争积极性和创新冲动，增加金融创新供给，而持续的、连绵不断的金融创新活动，势必将提高中国金融业的总体金融创新水平和市场竞争能力；政府通过制订鼓励和支持国内金融机构参与国际金融市场竞争，扩大金融对外开放的政策，则有利于国内金融机构充分利用国际市场和国际资源，拓宽业务领域，扩大国际市场的份额，提高金融业务的国际化水平和国际竞争能力，更好地应对外资金融机构的挑战。

　　Q:制订金融产业政策还可以给经济社会和公众相对确定的政策预期，这会起到什么积极作用?

　　A:金融市场的各类信息，通过影响金融交易主体的心理和交易行为进而影响市场的稳定。这一点在股票市场上表现得尤为明显。而在影响股票市场的各类信息中，政策信息的影响作用又最为直接和显著。这种政策信息可分为两种情况:一种是明确信息，即政策已经明确或已经出台。二是模糊信息，即政策尚未制订，未来的政策取向尚难以断定，但市场对政策已经有了各种各样的说法或猜测。较之前一种政策信息，后一种对金融交易主体行为的影响进而对市场的影响更大。国有股减持就是一个典型实例。国有股减持因其规模之巨，难度之大，对股市影响程度之深，而成为牵动资本市场发展进程以至影响到总体金融发展的重大问题。由于我们没有一个明晰的市场发展政策，在国有股减持问题上左右摇摆，踌躇不决。2001年6月国务院决定公司新股发行时按市价减持10%的国有股，以补充社保基金缺口，但该政策出台后股市应声大跌且持续走低，于是2002年6月又转而决定停止减持国有股。尽管如此，此后有关国有股减持的议论并未平息，隔一段时间这一话题就又被提起，市场上各种传言满天飞。政府对此事久拖不决，使投资者没有一个明确的政策预期，影响了投资者的投资信心和热情，成为导致股市持续走低的重要因素。市场经济是信心经济，要确保股市稳定向上必须重振投资者信心。但信心不能凭空产生，也不能靠于事无补的官话、套话和空洞口号，要靠政府明确的政策设计和制度安排。这种政策设计具有明显的"告示效应"，可以给人们确定的政策预期，使人们看到方向，看到目标，看到希望，从而增强人们对市场的信心，有效发挥促进市场稳定和金融发展的作用。

　　政府行为从本质上说，就是制订政策和执行政策的行为，而且这种政策主要表现为公共政策。金融业虽然有别于一般的公共产业，但就对经济与社会发展的重要程度及与社会公众利益联系的紧密程度看，其丝毫不比其他"社会或公共问题"逊色。和其他产业政策一样，金融产业政策也是调整社会利益关系，增进社会福利的产业政策，是政府管理金融、发展金融的工具。而制订这种政策，则是政府的本职工作和固有责任。金融产业政策缺失让我们付出了不菲的代价，这种状况无论如何不应再继续下去了。

　　建议尽快组建国家金融产业政策决策委员会

　　Q:制订金融产业政策是一项复杂的系统工程。如何保证金融产业政策的合理性、科学性和有效性，您在这里能否提几点建议?

　　A:我认为在制定金融产业政策的过程中，应注意两点:第一，广泛听取各方面的意见，实现金融产业政策决策的民主化和科学化。建议尽快组建国家金融产业政策决策委员会，由国务院主管领导挂帅，国家发改委作为牵头部门，国务院相关部门和各金融主管部门共同参与，同时广泛吸收各方面的专家学者和金融实际工作部门的同志参加。决策过程应按研究→论证→决策的程序进行。可对金融发展中的一些重大理论与实践问题采用国内外公开招标的方式开展专题研究，在取得全面、缜密研究成果的基础上再进行反复论证，充分吸收各方面的观点，集思广益，最后进入决策程序。

　　第二，加强法制建设，尽快健全和完善与金融产业政策相关的法律法规。日本是实施产业政策最成功的国家，而日本产业政策的实施效果很大程度上依赖于较完备的法制建设，其大多数产业政策都是以法律规制形式出台的。一方面，法律法规是制定产业政策的依据，另一方面，建立在法律法规基础上的法律规制，又是产业政策实施必须依赖的政策手段。应抓紧制定"反垄断法"等法律，规范经济主体的市场行为，同时对现有的一些带有计划经济色彩且有悖金融发展的法律法规，也应尽快修改使之趋于完善。

　　金融产业政策是一个完整的政策体系

　　中国金融产业政策的内容，应包括产业政策目标、产业政策与发展规划、产业结构调整与优化、产业技术进步、产业对外开放、产业监管、政策手段与措施等与金融业发展密切相关的重要事项。其中，产业政策目标按时间划分，可以分为短期目标、中期目标和长期目标；按构成内容划分，可以分为总体目标、核心目标和阶段目标；按目标形式划分，可以分为定性目标和定量目标。产业政策目标规定了金融业在既定时期的发展方向和发展目标，是金融产业政策的核心。金融产业政策的其他内容，都是为实现产业政策目标服务的。

　　从结构角度看，中国金融产业政策应由产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策这四种政策组合而成，它是一个完整的政策体系。产业组织政策是政府为促进有效竞争、维持正常市场秩序而采取的干预市场行为，调节经济主体之间关系的产业政策。鉴于中国金融业在竞争方面存在的主要问题是竞争不足而非竞争过度，因此，金融产业组织政策的重心应放在鼓励竞争、限制垄断方面，即政府应实施市场行为控制政策，从金融主体的市场行为角度限制各种市场垄断和不公正交易行为的发生。政府应通过各种制度规则的建立与实施，改革金融行政审批制度，降低市场进入壁垒，防止金融业务的过度集中，着力为金融主体造就公正、公平、透明的市场竞争环境，以保障公平竞争，提高金融资源的配置效率。

　　产业结构政策的实质，在于政府通过相关政策措施促进产业结构的调整与优化，进而推动金融发展。产业结构政策在中国金融产业发展政策中占有核心和主导地位。给出这种判断的根据主要有二:其一，众所周知，总量扩张和结构深化是推动金融发展的两大动力。而在中国现实的体制背景和企业行为背景下，经济社会中蕴含着的巨大的金融需求和金融扩张冲动得到了较为充分的释放。相应地，与经济总量指标相比，一些主要的金融总量指标，如货币供应量、货款总规模、金融相关比率(RIF)、股票交易总额、上市公司数量等也都达到了相当规模。在这种情况下，金融发展的动力，更多地来自于金融结构多样性的设计安排和金融对外开放程度的提高上。其二，较之总量扩张，金融结构创新的步伐明显滞后，导致金融的结构性矛盾越来越突出，严重制约了金融和经济发展，遏制了金融在社会经济生活中作用的发挥。不仅层次单调的金融产品(工具)结构、金融业务与金融服务结构无法满足经济主体日益增长的多样化需求，商业银行产权制度结构和畸形的资本市场结构的弊端也日益凸显，成为推进金融发展的"瓶颈"。中国金融运行中存在的主要问题，几乎都与金融结构的缺陷有关。因此，把结构创新置于比总量扩张更为重要、更为突出的位置优先加以考虑，是中国金融发展的客观要求，也是产业结构政策的题中应有之义。可以毫不夸张地说，产业结构政策的优劣，将在很大程度上决定中国金融发展的速度和质量。

　　理性的、科学的产业结构政策，应以解决金融结构性矛盾，促进金融结构升级为宗旨，通过规定金融产业结构的发展方向，鼓励持续不断的金融产品(工具)、金融组织和金融技术创新，来提高金融结构转换的能力、速度与效率，进而实现金融产业结构的合理化与高度化。

　　产业布局政策是政府根据产业的经济技术特征及各地区的实际情况，对产业的空间分布进行科学引导和合理调整的产业政策，旨在建立合理的地区产业布局和协调的地区间产业分工关系。金融产业布局关系到金融业务、金融组织、金融市场的地区结构和金融资源的配置效率，它既是金融产业发展政策的重要支柱，同时也是金融理论界倡导的区域性金融政策的重要组成部分。金融产业布局政策的内容应主要包括三方面:一是制定国家金融产业布局的总体战略。政府应以地区经济发展水平、经济与金融市场化程度、资源禀赋、人才条件等为依据，规定战略期内为开发和完善各种金融业务、金融市场需重点支持发展的地区，并设计重点发展地区的发展模式和发展思路。二是制定金融产业集中发展战略。这一战略既与前一战略具有高度相关性，同时又具有自己的特殊性。政府应通过具体的发展规划，确立有关金融业务和市场的集中布局区域，推动金融业的地区分工，收取产业集中所带来的金融集聚效益。在这方面，尤其要规划好全国性金融中心和地区性金融中心的建设，促进形成一个既功能互补，又各具特色的各地区有序、协调推进的金融发展格局。需要指出的是，政府制订金融产业布局规划应尊重市场规律和市场经济规则，避免单纯的主观决断。三是实行有差别的政策措施，引导资金和其他生产要素向产业重点发展地区流动。同时，对国家经济政策扶持发展的地区给予一定的政策倾斜，使金融产业的分布和金融资源的配置实现合理化，如针对国家西部大开发和振兴东北的宏观经济战略，可在西部和东北地区确定若干金融产业重点发展地区，并给予适当的政策扶持。

　　产业技术政策以产业技术为直接的政策对象，是产业技术发展的保障。金融产业技术政策以为金融产业发展提供技术支持为已任，其制订应从两方面入手:一是确定产业技术的发展目标和具体实施规划，明确各种技术标准、应重点发展的核心技术和需淘汰的落后技术；二是为提高金融产业技术水平，在技术引进、技术扩展和技术开发等方面制订相应的政策措施。

　　制订金融产业政策应遵循四项基本原则

　　产业政策形成的逻辑起点，在于修正和弥补因外部性、公共产品等引致的"市场失灵"的缺陷，克服市场机制的局限性，优化经济运行的外部环境。和发达国家处于市场经济发达阶段的情况不同，中国的市场经济尚处初级阶段，市场机制不够健全，市场发育程度不高，市场体系尚未完善。这样一种现实情况使政府的金融产业政策面临着双重任务:不仅需要运用政策去弥补和修正市场经济的固有缺陷，而且更需要运用政策去改变因市场不完善所带来的金融资源配置效率不高的状况，促进市场机制的健全和完善。市场经济发展阶段的差异使中国金融产业发展政策的重心与发达国家有着明显差别，具有鲜明的转轨时期特征。为了使金融产业发展政策符合国家利益，体现市场经济的本质要求和金融改革与金融发展的根本目标，在制订金融业发展政策过程中应遵循以下几项基本原则:

　　遵循这一原则是金融产业政策的本质要求。不具备前瞻性的政策，就谈不上关于产业发展的政策。金融产业政策，是为未来中国金融产业发展方向、金融产业结构安排、金融产业技术手段提高等有关中国金融发展的一系列重大问题提供明确方向指引的政策，因此，政府必须依据市场经济法则和金融对外开放的要求，在全面、认真地分析中国金融发展中现存问题及影响因素的基础上，对未来中国的金融发展有一个全面的设计和超前的把握。特别是对某些发展趋势明显但与现行金融制度、法律法规有冲突的金融问题，要做好政策规划和协调，处理好金融发展与现行金融制度、法律法规之间的关系。比如，金融从分业经营走向混业经营，是中国金融业发展的必然趋势，现实金融生活中实际上已经有好多带有混业经营色彩的金融产品面世。对金融混业经营这一关系到未来中国金融走向的重大问题，金融产业政策不应回避，应通过科学的政策安排和政策引导，一方面鼓励金融创新，一方面推动监管制度和相应的法律法规与时俱进，从而加快金融从分业经营向混业经营过渡的步伐。

　　客观性原则

　　这一原则也可称为"现实性原则"，即制订金融产业政策必须从中国金融发展所处阶段、金融资源禀赋、金融体制现状和金融市场环境出发，产业政策的目标、内容、实现手段等必须与中国国情和中国金融发展的实际状况相适应。在确定金融业内部各行业的发展方向和发展规划时，既要考虑到实施改革与发展措施的必要性，也要考虑到可行性；既要考虑到金融发展和金融创新的客观要求，也要考虑到市场的承受能力和金融交易主体的可接受程度；既要着眼于尽快提升中国金融发展水平，也要考虑到控制金融风险；既要遵循国际惯例，也要考虑到中国特色。只有适应中国国情的金融产业发展政策，才能既符合国家利益，又具备可行性和有效性。

　　竞争性原则

　　产业政策的制订和执行要借助于政府的行政权力，它不同于自由放任理念下的一般制度安排。所以，依靠政府权力实现的产业政策的强化，往往会产生抑制竞争，阻碍市场机制作用发挥的负面效应。基于中国市场机制不健全、市场竞争不充分的现实情况，要切实发挥金融产业发展政策的作用，必须处理好产业政策与市场机制的关系，使产业政策成为推进市场竞争，完善市场机制的有力工具而非市场机制的桎梏。毫无疑问，调整竞争关系，鼓励和促进竞争，限制和防止金融垄断，应成为中国金融产业政策的主要指向和侧重点。

　　公平性原则

　　应确立公正、公平的金融发展观，废止所有制歧视，真正实行"国民待遇"原则，使所有市场微观金融主体都在同一起跑线上竞争。对外资金融机构开放的行业，也应对中资机构开放；允许国有资本进入的金融领域，也应允许民营资本进入。此外，即使对某些需要快速发展的金融行业或金融产品，也应尽量避免给予优惠政策。因为大量实践证明，给予优惠政策的做法往往会使一些企业坐享政策资源，安于吃政策饭，感受不到外部竞争压力，导致经营绩效低下。只有通过公平的竞争激励，主要依靠产业和市场的内在力量来推动，金融发展才能建立在坚实可靠的基础之上，也才能充分发挥市场机制在金融资源配置中的基础性作用。