国洪成：国有企业改革不成功症结在于提拔制

　　国洪成

　　内容提要： 本文指出二十多年来国有企业改革不成功症结在于政府部门对国有企业总经理的“提拔制”，而非所谓“产权问题”。因而指出以所有制改造来改革国有企业不适合中国国情。并借鉴德国日本经验和我国国情，给出我国国有企业和国有控股公司改革成功的唯一途径。

　　(一)“提拔制”不适合市场经济

　　市场经济学的前提假设是企业的行为是在谋求最大利润。

　　在二十多年的城市经济体制改革过程中，国有企业改革没有成功的原因在于，我国始终沿用了计划经济体制时由政府主管部门选拔任命厂长和企业领导班子的方法，来选拔任命国有企业和国有控股公司的总经理和董事长等(以下本文中我们称这种制度为“提拔制”)。

　　2004年的调查显示上级政府主管部门任命或推荐而产生总经理和董事长的企业仍占多数(1)。这种制度的存在使国有企业始终无法走向追求最大利润这一市场行为上去。改革二十多年“提拔制”选拔任命企业领导层的传统方法没有根本的改变。只是相应的政府部门过去是政府主管部门，现在多为各级国资委。

　　这种“提拔制”的方法在市场经济体系下的继续沿用就导致了所有国企改革过程中的各种问题的症结性根源。套用计划经济体制时的话来说就是“干部制度问题”；用经济学语言描述就是国企无法建立起有效的治理结构机制问题。我们必须清楚地认识这种“提拔制”在市场经济改革过程中的继续沿用所产生的弊端，才能使我们痛中思痛，下决心更改这一制度。

　　(二)“提拔制”无法建立现代企业制度

　　我国城市经济改革二十多年至今，采用了多种改革措施。很多措施可以说是极有魄力步子又大。包括早在八十年代初的国有企业领导干部“四化”，进行得非常果断，在短短的一年左右时间里，全国重点大中型国有企业的领导班子多换上了年轻有学历的一代。接下来的六五改造和七五改造，国家大量的投入了巨额技术改造资金，引进无数先进的进口设备。在宏观经济措施配套方面，经历了了价格“双轨制”向市场竞争的成功转换。并且很早就实现了国有企业的“利”改“税”。引进外国资本更使得中国市场经济的竞争日趋成熟，有效地发展了市场经济。

　　但在国企制度上，则始终裹足不前，不能摆脱“提拔制”。其间的党政分开和八十年代中期的厂长经理负责制，承包制；以及八十年代末九十年代初开始并施行了部分企业股份制改造和

股票上市等。都继续沿用“提拔制”，“换汤不换药”。国有企业在严肃的市场环境中渐渐举步维艰，大面积倒闭，工人下岗，单位产出

能源消耗居高不下，资产流失问题严重，国有银行偶有经济大案发生，及国有煤矿事故连连等，严重地困扰着整个国家和经济。这不谨与改革的目标相违背。这一方法致使国有企业和国有控股公司长期无法建立一套可以切实运作的选举董事会和监事会，董事会聘任总经理，及相关监督激励和科学决策的市场行为机制。笔者在《职工民主治理为主是我国国企改革和公司治理成功的唯一途径》(2)中“提拔制”产生的种种弊端进行了论述，其中有八种主要缺失。

　　这八种主要缺失是： 第一，是造成选才不准，使庸才被选上机会变大。第二，容易被钻营者利用，造成以权谋私。第三，是缺少监督制约和激励机制，使管理者产生自高自大和独断专行。第四，是使职工代表大会制度流于形式，使之变成总经理的傀儡。第五，难以使政企分开，政府职能也难以转变。第六，是使企业管理难以进步，无法因应市场竞争。第七，造成社会不稳定，(由经营困难职工下岗所带来的)。第八，是使国有股份公司的董事会制度也流于形式。

　　这八种主要缺失已经足以使得国有企业，在市场中处于失败之地，使任何除了直接改革“提拔制”本身以外的任何其他形式的改革措施都会走向失败。也足以解释无论是企业领导“四化”，厂长负责制承包制，股份制改造等改革措施为什么不会成功的原因了。同样也可以解释引入市场对国有企业也不起作用的原因了。

　　在这种现实制度中，既使有真正的企业家，要把企业经营好，同时要把“上级”恭维好，又要有常人所没有的自律而不被诱惑，不产生骄傲，遇重大决定能集思广益主动用专家集体决策的方法。这样的要求是苛求，这样的制度有“超人”才能胜任总经理职务。不符合现代企业的公司治理结构制度。也不利于创造产生企业家的客观环境，当然也就无法造就一大批企业家了。

　　(三)所有制改革方法的错误所在

　　主导用股份制改造来改革国有企业的经济学家始终避开“提拔制”是产生问题的根本原因，提出所有制和产权问题是根源。所有制改革论者当初就寄希望于，通过股票上市引入私人股东和机构股东入股国有企业，产生选举董事会的机制并形成对总经理的制约作用，从而完成国有企业的改革。然而这一机制并没有按预期出现。

　　代之出现的是“一股独大”问题。那么“一股独大”问题究竟是什么? 当然仍然是政府的“提拔制”问题。在股份制改造后的国有控股公司里，国有股份占多数，政府部门仍委派任命董事长和主要董事，借着董事会中的多数就又把它所要提拔的总经理人选不费气力地放到总经理位置上了。就是所谓的“一股独大”问题。

　　所有制改革论者把国有企业改革长期无法成功的原因归咎于“产权不清”和“所有者缺位”的所谓产权问题，是避重就轻。所有制改革论者忽略了我国国有企业不存在美国和英国公司起初的私有股东的合伙经营过程，这一过程是以追求最大利润为目的，是初始合伙的原始目的，也是在后来发展成上市公司的基础，例如微软公司的盖茨和鲍尔。而美国上市公司的散户股东因为股票持有分散，对股东大会的选举不起多少作用。但战后发展起来的机构投资者逐渐在治理结构中起到作用。目前美国机构投资者所占上市公司中股本比例的百分之六七十。故英美制度有其根源也自然有其结果，加上政府监管的严刑峻法，使得适合其本国国情。

　　我国国有企业在缺少英美制度从合伙到上市中间追求最大利润的演化过程，在没有建立起内部有效的选拔总经理和完善的监督决策机制的情况下，试图学习英美制度用股份制改造国有企业，从而寄希望建立起类似英美式的股东大会选举制约董事会制度。这种生搬硬套显然不符合我国国情。至今我国私人股东参与股东大会选举代表率低于10%，一些股份制企业股东大会私人股东代表甚至接近或等于零(3)。

　　股份制改造企业不但没使国有企业脱离困境，同时也把广大流通股股东陷入长期投资亏损的境地。最后主导产权改革的经济学派竟放弃其改革路线，主张管理层收购的“改制”，导致了众多的管理层在没有监督机制的情况下，非法低估国企资产进而非法地价套取收购国有资产的乱相。最高人民检察院检察长贾春旺在十届全国人大三次会议上的报告中指出：2004年，检察机关立案侦查借改革之机侵吞、挪用、私分国有资产涉嫌犯罪的国有企业人员10407人，国有企业人员的职务犯罪占查办贪污贿赂案件总数的41.5%，其中相当数量都与国有企业改制有关(4)。

　　贾春旺例举的大量数据事实说明，这些犯罪已经不是个别案例，也佐证“提拔制”是国企问题的主要原因。

　　摘自：上海国资委网站

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