刘小玄：权力主导了市场化 中国改革向何处去

　　■大势观察■刘小玄

　　中国的改革大体上可分两块，市场领域和公共领域。前者是属于由市场竞争主导的经济领域，主要按照市场规则来调节，后者则是由垄断主导的公共领域，其往往不适合竞争或市场失灵，主要按照公共规则来运行。两种不同的领域，奉行的基本规则是完全不同，也不能相互替代的。在市场领域，主要依靠竞争规则来约束和激励，达到经济福利最大化的目 标，而在公共领域，则主要依靠公众监督下形成的一套规则来约束和激励，达到社会福利最大化的目标。更一般地说，在市场调节有效的领域，竞争足以有效约束各种损害社会福利的行为，而在市场调节失灵的公共领域，没有民主监督则无法约束权力滥用对社会的危害。这样两种机制是一个完整和完善社会缺一不可的两条腿，缺少任何一条都会导致社会福利的损失。

　　中国的改革主要诉诸市场化，首先从经济领域的企业开始，然后逐步推开。总体的大改革政策框架是由政府制定的，带有强烈的自上而下的特点，因而也具有强烈的路径依赖特点。具体的改革实施是以各地政府执政者或各个职能部门为主体，来选择如何改革，来决定改革的时机、力度和范围。这种路径依赖还有一个重要特点，就是在原有的利益格局基础上，在大的政策框架下，来渐进和自发地选择改革，并不是按照一个完整的或系统的市场规范的要求去设计和规划改革，而是更多的带有局部的、自发的、自身利益取向去推进改革。这样的改革路径，在不同的领域则产生了不同的效果。

　　在一般竞争性领域，随着市场的放开，即使是带有自发性的自身利益取向的改革，由于受到市场竞争的事先和事后的约束，改革的路径主要依赖于市场，能够在大体合理的框架内推进。市场机制本身就是天然地自发生长而形成的产物，不需要政府的过多干预，通过其自身的选择和淘汰机制，就能够把最优秀的企业和人才筛选出来。因此，在转轨过程中，只要在基本合理的利益约束条件下，依靠市场机制形成的利益集团能够代表社会未来发展的积极力量，因而是一种代表合理行为的力量。在这个意义上，经济学家呼吁推动形成并发展的利益集团，正是中国过去尚未出现，而现在正在形成、并在促成市场竞争和创造社会价值方面具有积极意义的、代表先进生产力的发展力量。在这里，经济学家代言的并不是某些个人，而是作为一个整体的、推动社会经济发展的积极力量。这是一个发展的潮流，大江东去，泥沙俱下，然而，忽视主流经济学家代表的大潮流，而非要说他们只是代表了那些泥沙，这真是一种很奇怪的逻辑。

　　另一方面，在非竞争领域或在市场失灵的公共领域，这种渐进自发改革往往会形成这样的格局，即各地政府，大到中央的条条，各省市的块块，小到各地区的乡镇村，学校、

医院和街道等等单位，都各自为政，在原有的自己行政权力的管辖范围内，进行各取所需的“市场化改革”。这种所谓的市场化改革，实质上是“对我有利的我就改，对我不利的则不改”，是一种部门利益甚至是个人利益导向的改革逻辑。这样的改革路径主要依赖于政府，在政府利益主导下形成的改革结果，无疑会造成某种扭曲的市场格局，形成大大小小的势力范围。在这个范围内，依靠权力可以成为资源垄断者，因而也能够利用垄断资源进行寻租和市场交易，权力垄断部门便顺理成章地成为既得利益者。

　　由于公共权力部门不是那种可以自由进入的竞争领域，因此，用经济学的术语来说，它实质上是一种具有垄断性的资源部门。如果这种部门直接参与市场交易，那么其控制资源的价值越大越多，该部门权力的含金量也越高。这也是我们通常在现实生活中看到的，不同政府职能部门的“油水”是不同的。在一些地方买官卖官的链条中，花费的买官费用是与控制不同资源的部门或职位的高低密切相关的。这表明，在特定范围内，作为一种公共管理的无形资源也具有了不同的交易价格。这种不同官位或不同部门的职能也能以价格表现出来的现象，表明了政府部门直接卷入、参与市场交易，并能够从中获益的路径，表明了中国的权钱交易行为可能向普遍化和制度化演变的危险趋势。

　　于是，在选择“各取所需为我所用”的改革路径的基础上，那些不利于现有权力部门利益的改革往往得不到推行，结果在需要加强竞争和市场化的许多领域的改制任务还远远未能完成。然而，与此同时，市场化改革则被自发地、过度地扩充到了广泛的公共领域，因为在这些部门的市场化交易或所谓的“改革”往往更有利可图。尽管这些都是打着改革的旗号，然而实质上，权力部门在既无市场约束，又缺乏公众监督下的情况下，很容易利用其垄断权力进行交易来获取利益，这种对公共权力的滥用损害了社会公共福利。

　　中国的传统社会结构是一种金字塔式的结构，是一种按照等级制构造的中央集权体制。这种本质上属集权控制的结构是与纵向控制的计划经济相适应的，而与市场机制所要求的各种要素平等竞争的横向流动本性不同。集权纵向控制的官僚结构一旦卷入了商业化，把国家当作企业来经营，就会产生一种巨大的无所不包的金字塔式的市场交易结构。这样的交易结构不是建立在市场要素横向自由流动的基础上，也不是建立在各种要素充分自由竞争的前提下，而是一种以纵向的官本位的等级制为基础的交易结构。结果，社会的全部资源都会纳入商业化轨道，不管是经济领域，还是非经济领域，不管是竞争领域，还是公共领域，不管是市场有效的范围，还是市场失灵的范围，都无一例外的成了市场交易场所。更危险的是，政府的公共职能丧失了，成为各自代表部门利益的小集团职能。应当纠正市场失灵的政府，却成为利用市场来牟利的寻租部门。

　　在各种各样的权力控制的势力范围，市场要素的充分流动处处受到阻碍，市场机会的实现受制于重重行政壁垒关卡，公平竞争无法实现。社会资源无法按照市场公平竞争的要求进行配置，而是按照权力的大小和等级来进行配置，大量资源流入掌握权力的设卡寻租者的腰包，而不是按照竞争能力归属于真正为社会创造财富者的手中。长此以往，社会财富的源泉便会枯竭，社会便会出现由不公平导致的低效率的停滞发展的陷阱。这种不公平的根源就来自于权力的不受制约，它将会形成某种恶性循环。

　　计划体制下，权力直接介入生产领域，导致了低效率的结果，引入市场竞争后，必然导致权力无法再直接获利，因而不得不大量退出生产领域。但是，权力仍旧控制着种种与生产密切相关的许多关键资源，因而能够直接以垄断地位参与资源分配。在经济活动的纵向或横向链条上，当竞争与垄断并存时，必然的结果是，竞争领域受制于垄断，其创造的收益流入垄断领域，使后者能够获得高额垄断收益。这也是中国不公平的重要根源。

　　同样，不仅在竞争企业与垄断企业之间，后者能够通过产业链的上下游关系，或通过横向的市场交易关系，轻易地获得前者的利润转移，而且，在竞争领域和公共领域之间，后者依靠其权力，通过其控制的种种有形和无形资源，包括金融资源、市场准入和监管资源、以及相关的社会公共管理资源等等，同样能够获取前者的转移收入。结果，社会收益的流向，从竞争领域流向垄断领域或公共领域，从无资源控制权部门流向有资源控制权部门，从可控资源少的部门流向可控资源多的部门，从低门槛进入行业流向高门槛进入行业，总之，从无权者流向有权者，从弱势群体流向强权者。

　　在中国的行政控制结构中，各种公共资源管理的职能按照其直接控制资源的性质、范围和多少，来决定其交易地位，其所处的交易地位越优越，可能得到的潜在交易租金就越多。这种潜在的含金量随着市场化的发展越来越被人们认识到，也越来越多地被某些官员们所利用。于是，政府

公务员正在日益成为就业市场上炙手可热的工作，具有不同资源控制职能的公务员岗位具有不同的潜在价值，从不同岗位公务员的供求状况中就能看出其价码的高低。这种倾向表明，我们的公共机构可能已经被大量地商业化，这是一种十分危险的把权钱交易加以制度化的结果。

　　因此，在当今的中国，这样的无数个代表合理行为的市场竞争者，与大大小小的代表不合理行为的资源垄断者或公共管理者，各自从自身利益出发进行生产或交易，形成了合理与不合理利益相互交织的格局。如果把这两者混为一谈，更有甚者，如果把公共领域错误市场化行为带来的消极效应归结为市场化改革的积极力量所致，那么，就会否定合理的改革。这样，我们很可能会削弱正常合理的市场职能，而强化了不合理的行政权力。在没有市场约束和公共监督的条件下，这非但不能解决公共领域不合理的市场交易行为，还会导致合理的市场化进程的全面倒退。只有善于识别这些本质上不同的两种行为和力量，我们才能推进真正的改革，摒弃伪改革行为，斩断中国不合理不公正的根源。

　　在一般市场经济国家，经济领域和公共领域的界线是十分清楚的，各有各的一套运行规则，现代经济学中的主流涉及的都是规范的市场经济现象，对于上述的变异特点还未曾见识过。权力市场化的格局是一种独特的转轨现象，这是经济学家不可能控制的。经济学家只是在自己分工的经济领域内，在庞大体制的重重阻力下，在竞争领域的改革还远未完成的局面下，一点一点努力推进市场化的完善。

　　经济学是改革开放以来最为活跃的学科，它是

中国经济发展的需要，因而也正是得益于这样的背景。相对其它学科来说，经济学是在较为宽松的环境下，得到相对自由的发展的。在这个意义上，经济学是中国改革的最初启蒙，也是被政府推到了历史发展的最前台，在思想界打开了一扇通往世界的窗口，引进了一种全新的思维方式，并担当起现代中国经济改革开放运动先锋的角色。经济学呼吁的是平等自由的竞争，它打破了原有计划经济的等级秩序，从土地束缚中解放出来的农民可以与城市的工人竞争，在优胜劣汰中成长的企业家可以与政府任命的官员厂长竞争，乡镇企业、民营企业可以与国有企业竞争，计划外经济体可以与计划内经济体竞争，等等，原有的经济秩序大量地被打破。只要你有能力，不管你出身如何，社会地位如何低下，都可以去发现机会，创造价值并获得回报，这难道不是一种社会的进步？

　　反对改革的人有两种，一种是习惯于原有计划经济秩序的既得利益者，担心不再能够得到这些利益。另一种是对改革中出现的种种弊端不满，因而加以抨击。应当看到，造成这些弊端的真正原因，就在于公共权力介入了市场交易，这才是一系列腐败和不公平的根源。如果只是一味批评而未能发现其中的原因和症结所在，那么很可能会加入到反对改革的阵营，增加推进改革的阻力，我相信，这绝对不是许多人的初衷。

　　然而，任何真理都是有其特定的范围，往往真理越轨一步，往往就会成为谬误。经济学的适用范围也只能是在经济领域，在改革的初级阶段，在政府政策的约束条件下，能够进行的改革也只能是竞争领域的市场化。经济学担当的改革启蒙角色，也是十分有限的，受学科分工研究的限制，经济学不可能包打天下，更不可能代替社会改革所必需的人文启蒙。作为一个完善的社会文化的整体，经济学只是其中的一个部分，它需要与其它各种学科，例如伦理道德、宗教、法学、哲学、文学艺术等相互补充，相辅相成，缺一不可。在转轨时期，单纯对经济学的强调和片面突出其作用，而在其它文化方面却停滞在计划经济的传统时代，没有取得多少实质性的推进和发展，这必然会导致现代文化和道德的全面缺失。

　　按照学科的分工以及中国经济发展的阶段性，经济学家呼吁的市场化改革主要适用于经济领域，因而主要致力于推动的是中国竞争领域的市场化改革。对于具有垄断性质的公共管理领域，由于其通行的规则并不完全是市场或经济规则，因而涉及更广泛学科的研究范围，这是经济学家通常无法独立推动并完成的改革目标。经济学家不可能代替各级政府进行公共管理和决策。

　　只有在全社会范围内继续改革，努力完善经济领域的市场化，推进公共领域的民主化，才是中国转轨的正道。

　　（作者单位：中国社会科学院经济研究所）