宋凯 赵慧

　　2003年，施瓦辛格在加利福尼亚州州长就职宣言中说：“加州正处于危急关头，我的政府是来拯救加州的。”

　　如今5年多过去了，2010财年的第一天，由于243亿美元预算缺口亟待解决，施瓦辛格宣布，加州进入财政紧急状态。解决预算赤字，成为了加州政府的第一要务。

　　据了解，为弥补这一预算缺口，民主党和共和党展开了长达数月的激烈争论，但是，艰难的拉锯战之后却一直无法达成妥协方案，加州财政“囊空如洗”，陷入了大萧条以来最严重的危机。舆论认为，如果到7月底，预算赤字仍久拖不决，加州政府将成为美国第一个破产的州政府。

　　政府也会破产？

　　因现金即将告罄，素有“阳光之州”美誉的加州正被愁云惨雾所笼罩。

　　据报道，美国当地时间7月1日，由于州议会未能就新财政年度预算方案达成一致，该州州长施瓦辛格宣布加州进入财政紧急状态，从2日起，不得不启动“白条财政”。舆论认为，“白条财政”的启动意味着“世界第八大经济体”加州政府濒临破产。

　　政府破产在我国是一个非常新鲜的词汇，翻开我国的《破产法》，通读所有的立法宗旨、原则和条款，都不会发现政府破产的字样和立法精神。但美国的《破产法》中明确包括政府破产的条款，称为“市政府债务的调整”，列于“第7章破产”之后。

　　出现政府破产危机在国外并不是什么新鲜事，据了解，日本已有过884个地方政府宣告破产；美国加州南部的橘县曾于1994年12月宣告破产。此次的金融风暴，先是冰岛政府面临破产危机，现在，又将加州以及美国其他多个州政府推向破产边缘。

　　政府破产，究竟意味着什么？

　　“需要明确的是，国家破产以及地方政府破产与我们经常谈到的企业破产有着本质的区别，是两个概念。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊告诉记者，政府破产的本质影响是，使政府的信誉遭受损失，使政府的财政预算发生改变，并且使政府的债权债务关系进行重新清理，而不是像企业那样，破产之后就可能不存在了。地方政府破产并不等于政府职能破产。

　　财政部财政科学研究所张鹏博士告诉本报记者，企业破产的实质是企业所拥有的资产无法抵偿其债务，但政府并不存在这样的问题，导致政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。同样，这也是加州破产危机的最主要表现，6月10日，加州总审计长江俊辉宣布，加州可用现金只能支持未来50天的支出，即至7月28日，加州政府将出现现金流断流的情形，届时加州多项公共设施与服务的提供将陷入困境。

　　如果加州真破产了怎么办？加州审计长江俊辉曾表示，一方面将不得不拖欠需要支付的款项，暂停对基础设施项目的资金支付，另一方面，从发行政府债券中补充资金，以解燃眉之急。据了解，加州政府财政办公室已经开始准备发行70亿至90亿美元的短期政府债券来自救了。

　　什么引发了政府破产危机？

　　经济总量相当于全球第八大经济体的加州，从“富可敌国”到启动“白条财政”，是什么导致了这场破产危机？

　　“破产危机的导火索是遍及全球的金融危机，根源则是该州一直以来实行的赤字预算。”王俊分析说，选举获胜的政党在组建州政府后，为兑现对选民们的承诺，实行赤字预算，扩大国家预算支出，举办公共工程，增加政府投资。金融危机以来，州政府财政收入大幅下滑，但财政支出却仍保持增长，赤字膨胀，债务水平提高。

　　据来自非营利改革组织“加州预算计划”的研究指出，加州政府自2006年以来，税收持续下滑，但支出没有相对删减，赤字如雪球般愈滚愈大。

　　对于加州政府面临的破产危机，张鹏认为原因有三。第一，加州执行了类似于欧洲标准的福利政策，其教育和福利支出常年居高不下，明显高于美国的平均水平。据媒体报道，加州的硅谷作为互联网革命的发源地，随着收入大幅增长，加州支出迅速增加。在互联网经济泡沫破裂后，加州收入骤降，但却没有把开支缩减下来，只是“头痛医头，脚痛医脚”，依靠借钱等临时性手段来应对，结构性矛盾越来越大，成为出现“白条财政”的一个重要推手。

　　第二，金融危机导致政府税收和投资收入减少。加州财政严重依赖个人所得税和资产收益税，这两者分别较危机前下降了34%和72%，从而导致加州财政收入较危机前下降27%。报道称，加州的税收主要是靠企业和个人所得税，其中富人贡献了约50%的税收。加州跨国大企业多，富人也多，但加州富人主要的收入并非来自加州当地经济，多依是靠股票市场。受金融危机拖累，加州富人收入大幅缩水，公司的税收也显著下降，导致政府的财政收入未达到预期。

　　第三，美国金融危机的本质是资本市场危机，突出表现为资产流动性减慢，价格大幅下降，这种环境阻碍了加州政府通过出售资产方式以缓解和应对破产危机的能力。

　　另据报道，近年来，加州政府预算方案都是在拉锯战中勉强通过，今年更是创下了议员为预算辩论长达数月而没有结果的历史纪录。受不同利益的驱使，共和与民主两党议员各行其是，提出了不同的解决方案，但一直无法达成妥协。舆论称，美国的党派之争加剧了加州的财政危机。

　　白宫为何“见死不救”？

　　面对240多亿美元庞大赤字问题，加州政府已向联邦政府求援，而联邦政府在收到告急信后却决定暂不施以援手。白宫为何“见死不救”？

　　“白宫是民主党执政，对于共和党执政的加州，白宫当然不会轻易施加援手。”王俊告诉记者，并且联邦政府本身财力已经非常拮据，没有能力救援加州。王俊认为，如果联邦政府救援的话，短期能使加州政府渡过财政预算危机，但长期来看将危及美国联邦政府和州政府在财政方面的独立关系和地位，加深地方隐形风险，导致未来更大的地方财政危机的发生。如果不救，加州政府在信誉上将受到严重影响，公共服务、公共设施也将受到影响，地方居民的福利水平也会在一定程度上下降，甚至一些公司将会迁出加州。同时，如果加州破产，民众对政府的信任将会大幅度下降，地方政府未来将很难利用债券进行筹资。

　　张鹏介绍说，联邦政府对加州政府的援助并没有什么法律上的障碍，当然，也并不存在法律上的义务，加州政府能否获得联邦支援完全取决于国会和联邦政府的态度。从目前情况看，联邦政府并没意愿向加州提供援助，这种“超脱性”大约是基于以下几点考虑。

　　第一，美国政府间相对独立的财政体制。美国财政实行联邦、州和地方三级财政管理体制，各自建立财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算，各级政府对各自事权范围内的事务承担责任。也就是说，如果加州政府的赤字和现金流危机是由于承担自身事权所导致的，联邦政府没有任何义务为其提供支持。

　　第二，现行财政政策体系中并不包括对州级财政危机的援助政策，美国财长盖特纳明确指出，他没有权力动用金融援助计划中的钱帮助州政府。第三，避免带来政府的诚信危机和政府间的“道德风险”。一旦动用联邦收入帮助加州政府，很可能会导致市场对整体政府债券的信心下降，降低了各级政府的融资能力；另外，在加州政府获得援助后，很可能会带来其他州政府甚至地方政府的仿效，预算的权威性和约束性下降，导致后果难以估量的“道德风险”。

　　张鹏认为，从理论上来看，美国州级政府缓解财政危机的办法一般有四：一是加税，二是减支，三是发债，四是转卖政府资产。由于减税的大环境和州议会民主党的压力，加税可能性不大，加州政府切实可行的方案是：第一，降低过高的社会福利标准，减少支出；第二，根据市场环境，发行规模适度的地方债；第三，减持或转卖部分政府资产；第四，减少当前现金的使用，尽量采用延迟付款的方式。

　　从6月14日起，加州政府已按照上述原则开始行动，包括拍卖洛杉矶纪念体育场等一批标志性建筑物筹措资金；寻求联邦担保，争取低利率发行70亿至90亿美元的短期政府债券；自7月2日起，开出3万张“白条”作为政府雇员的薪水，并推行无薪休假制；同时，对多项社会支出和政府采购合同进行削减或延迟付款，包括采用电子教科书的形式替代原由政府免费提供的纸质教科书，取消主要社会福利计划、结束针对低收入家庭儿童的医疗健康保险以及停止向贫困家庭大学生提供资助等，此外，对与州政府有经济往来的公司开出了33亿美元的“白条”。

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