傅 明

　　《反垄断法》的起草制定，明确了对行政权力垄断的限制，体现了禁止行政垄断的立法目的

　　2008年8月1日起始实施的《中华人民共和国反垄断法》(以下简称“《反垄断法》”),至今未出台具体的实施细则。不久前,一些防伪产品企业提出对国家质量监督检验检疫总局(以下简称“质检总局”)的行政诉讼。该案被媒体称为反垄断第一案,反映了公众对《反垄断法》规范行政权力的关注。

　　第一案名不符实

　　据媒体的报道,电子监管码一案中,防伪企业认为质检总局强行推广其参股企业“中信国检”的“电子监管网”,未经公开招投标程序即委托该公司运营电子监管网业务,使得其他防伪企业无法正常经营,起诉要求质检总局停止强制推行“电子监管网”的行为,要求认定其行政违法。对此,笔者认为存在以下几个问题：

　　首先,可诉性问题。被告质检总局是一个国家机关,企业提出的是行政诉讼,行政诉讼的受案范围是具体行政行为。然根据相关报道,原告企业是针对国家质检总局于2007年11月29日发布的《关于贯彻<国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>实施产品质量电子监管的通知》(国质检质联〔2007〕582号)(以下简称“582号文”)。笔者倾向于认定“582号文”为一份具有普遍约束力的规范性文件,属于抽象行政行为,因为该行为的作出可以多次长久地对普遍的相对人生效,而不仅仅起一次性作用且针对特定相对人。行政相对人单纯对抽象行政行为提出违法审查的行政诉讼,不符合法院的受理范围。

　　其次,诉讼主体问题。笔者获悉“电子监管码”一案的被告仅有“质检总局”。防伪企业起诉请求在于确认“582号文”违法,即便“582号文”构成一个可诉的具体行政行为,相对人也应以行为主体为被告,而“582号文”由国家质检总局、商务部和国家工商行政管理总局联合发出,被告理应是3者而不仅仅是质检总局。

　　再次,诉讼时效问题。“电子监管码”一案于2008年8月1日起诉,而“582号文”于2007年11月29日公布,相对人知道的时间应推定为“582号文”公布之日,到起诉时已逾法定的3个月时效。媒体报道称这个案子以《反垄断法》为契机,视其为《反垄断法》第一案,不知是媒体牵强附会,还是起诉人的误导。

　　反行政垄断的进一步思考

　　《反垄断法》的起草制定,明确了对行政权力垄断的限制,体现了禁止行政垄断的立法目的。但是,经由上述“电子监管码”事件,笔者对《反垄断法》的行政垄断规范提起两点思考：

　　关于禁止的行政垄断行为

　　《反垄断法》第五章列举说明了6种情形。“电子监管码”的“582号文”内容如果构成排除、限制竞争的,则适用第6种情形;而该种情形是一种抽象行政行为,根据目前行政诉讼法的规定,该情形有也不可单独诉讼,有的规范性文件层次比较高的不可诉。虽然违法规定可以运用立法纠错程序,如国务院依职权撤销和变更部委规章,也可由其他行政机关、上级的责令改正或处分,但未能经司法救济,其制约力和公正性可能不尽人意。

　　关于行政垄断的救济问题

　　根据目前设立的反垄断机构,工商行政管理负责滥用行政权力排除限制竞争的反垄断行政执法工作。救济途径多样,但是这些在救济措施中受责难的都是行政机关。如因行政机关行为导致某些经营者的垄断,其他经营者能否直接起诉因行政权力滥用而获得“垄断性经营权”的非行政主体(包括自然人、企业和其他组织),法律规定不明确 。如“电子监管码”一案中,防伪企业认为质检总局的行政行为使“中信国检”形成了独家垄断地位,严重损害了原告的竞争权利,他们能否直接起诉经营者停止垄断行为、取得相应赔偿,相信公众都希望《反不正当竞争法》和《反垄断法》给出明确的答案。