政府机构改革的合理性

　　作者：任剑涛

　　今年的两会上，温家宝总理的《政府工作报告》中专门就转变政府职能，合理配置宏观调控部门的职能，探索实行职能有机统一的大部门体制的问题进行了阐述。

　　这是个好消息。长期以来，中央机构数量之多、类型之繁、分工之细、效率之低，为人诟病。因此，整合相关政府部门、合理设计机构职能、将中央机构的设置与运转调整到一个政府职能与社会需求相宜的状态，成为人们对政府机构改革的满心期待。

　　但是，中央机构的改革绝对不是一件轻而易举的事情。1949年之后，我们的中央机构反反复复地进行大大小小的改革，但精简机构裁汰人员的结果是几年之内的卷土重来。中央机构从来就没有成功地精简下来，裁汰的人员总是处于总体增长状态。就是最近两届政府机构的改革，下了大决心、花了大力气、动了大手术，但并没有解决“有限有效政府”的社会发展需求，也没有将政府落定在成本低下、绩效高企的格局之中。相反，由于没有有效划分政府、市场与社会各自的空间界限，确认三者相互不能替代的独立功能，在后备劳动力选择服务单位的时候出现的政府机构“风景这边独好”的景象，成为其臃肿走势的象征。

　　为什么我们的中央机构改革总是不尽如人意呢？从政府机构改革自身的相关性考虑上讲，中央机构的改革总是处于政府自己唱独角戏的状态，已经注定了改革的流产。同样，对大部制的改革也不能不提出这样的忠告。对于我们的中央机构改革来说，关键的问题可能还不是部委局办数量的多少、功能的划分问题。关键的问题还是改革的合理性保证不充分。对于现代国家来说，国家结构的合理划分，是政府机构合理运转的前提条件。缺乏这个条件，任何改革努力都会付诸东流而徒然劳心费神。

　　现代国家结构的合理划分，既有一个国家、社会与市场的三分结构问题，也有一个国家权力内部分工合作的关联性问题。当国家仅仅是在诸如军队、警察、法庭、监狱等暴力支撑的权力规范作用的时候，国家权力才能有效发挥作用。国家不能越出权力领域进入市场-价格领域和公民-社会的自治领域。这个时候，市场按照价格机制运转、社会按照自治原则治理，国家供给社会和市场需要的法律法规章程，三者各行其职、各显其能，整个国家的协调、稳定与持续的发展就可以期待。同时，当国家权力内部的三种权力依据立法、行政与司法三种权力类型的划分而离析开来、相互制衡，国家权力才能免除一权独大、主观随意的弊端。就此而言，行使国家行政权力的政府部门，绝对不是一个自把自为的机构。政府机构的设置、数量功能的界定，并不是政府机构自娱自乐的事情，而是由国家权力机构——或者叫做议会或者称为代表机关——来加以严格规定的。当国家行政机关僭越为国家权力管理机关，试图自把自为地处置自己的权力，既制定规矩、又行使规矩、还自我评价，建立在这个基础上的政府机构改革，从一开始就丧失了改革的合法性，注定难以成功。而且，这样的行政机构改革越多，社会资源的消耗愈糜，越容易使人们对于政府机构的改革丧失信心。

　　因此，中央机构新一轮的大部委制改革，就不应当是政府部门自己自主的改革，而应当由国家权力部门，也就是全国人民代表大会来制定具有法律效力的改革规划、改革方案和提出改革举措。其一，中央机构设置的数量与职能，应当有一个清晰的规定，而不是将国家机关含混地处理为协调全国相关事务的中央机构。其二，中央机构的人员应当有一个法定数量，而不是中央机关自身可以根据工作量的大小随意增减的人员数字。其三，中央机关的改革权应当限定在技术性的领域，而不能僭越到国家权力领域自把自为。中央行政机构不能增减机构人员，它只能在行政效率上下工夫，以便保证以较低的行政成本获得较高的行政收益。而决定性地制约这样的改革绩效的还是一个核心性的原则，即必须促进国家、社会与市场的三元分割，使国家的权力归于国家而发挥有效宏观功能、社会的权利归于社会而公民有序自治、市场的权利归于市场而高效地积累财富。如果中央机构的改革缺乏这些有效的规范力量，任你怎么改革，那也还是一个自把自为的全能政府，这样的机构还是无法落定在“有限有效政府”的现代定位上。

　　其实，当行政权力脱离开国家权力与司法权力制衡的时候，行政权力必须与超越国家权力、司法权力并居于两种权力之上的垄断权力相勾连，这才足以保证行政权力集聚起支持其改革的底线资源。这个时候，政府就走不出全能政府的怪圈。而且政府需要的全能权力系统对于政府事实上构成为一种威胁性的统治关系，政府必定落到丧失行政权，而使行政权蜕变为事务权的可悲结局。就此而言，三种权力真正要有效分割制衡，又必须以制约一切超级垄断权力为前提。但这就是一个更为复杂的、溢出了中央政府机构改革范围的重大话题了。

　　(作者为中山大学政治与公共事务管理学院院长)