国外国有资产监管法治化的基本经验及启示

　　世界各国均有一定数量的国有资产和国有企业,如何加强对国有资产的监管,是各国普遍关注和坚持探索的重要问题。尽管不同国家由于政治经济体制不同、经济发展水平存在差异、历史文化背景和法律制度有别,在国有资产监管方面呈现出各自的特色,但强化法律在国有资产监管中的作用,实行国有资产监管的法治化,却是许多国家的基本做法。总结和梳理一些代表性较强、有较大影响的国家对国有资产进行法律监管的经验,对我国国有资产监管的法制建设具有重要的参考价值和借鉴意义。

　　国外国有资产监管法治化的基本经验

　　欧阳淞

　　综观一些国家国有资产法律监管的经验,以下五个方面的特征比较明显。

　　(一)完善的法律体系是国有资产监管法治化的前提。

　　健全的法律制度对国有资产监管活动起着根本性的指引、规范、保障和激励作用,为国有资产管理和运营提供法律依据。许多国家在国有资产监管方面都有比较完备的法律体系,从国有资产监管机构和运营机构的设立,到其职责、权力的确定和行使,从国有资产的投资、管理,到资产的处置以及法律责任的追究,都有明确的法律规定。比如,日本早在1922年就制定了《国有财产法》,1948年又颁布了新的《国有财产法》。此外,日本还针对某些国有企业管理的具体情况,制定了许多单项法律。例如,管理一般债权的《债权管理法》,管理一般不动产的《物品管理法》以及管理某些专项资产的法律,如在国有电信电话方面有《日本电信电话株式会社法》、《电气通信事业法》、《整备法》,在国铁民营化方面有《铁道事业法》、《国铁重组法》、《国铁清算事业团法》等。这些法律规定了国有企业的经营范围、义务和责任,规定了各管理机关的职权及权力行使方式,使得国有资产管理在法律框架内进行。又如,法国从国家与国有企业的关系、国有资产的企业组织形式、企业领导体制,到国有资产的财务、税收、审计、雇工、工资以及计划合同等各个方面,都有明确的法律规定。在国有企业私有化过程中,法国议会制订了一系列法律。

　　(二)健全的管理体制是国有资产监管法治化的基础。

　　为了实现国有资产监管目标,防止出现管理主体不清、责任不明的情况,需要成立专门的国有资产监管机构,明确其法定职权和责任。正如经济合作与发展组织《OECD国有企业公司治理指引》所指出的:所有者权力的行使应在政府行政监管部门内得到明确界定。这可以通过设立一个协调机构,或者通过一个单独的机构来集中行使所有权职能。在政府行政监管系统内清楚界定所有权职能由某一个中央部门(如财政或经济部)还是由另一个行政监管机构,或者在不同的部门内分别承担,这一点很关键。许多国家根据自己的国情,设计相应的管理体制,明确相应的国有资产监管部门及其职责分工。有的国家建立了以财政部为核心的国有资产管理体制。例如,联邦德国有关法律确定了联邦财政部在代表国家行使国有资产出资人职能方面的中心地位,财政部对所属企业行使出资人职权。政府其他机构投资参股企业的,应当经过财政部批准并经议会表决通过。又如,法国财政部于2003年7月设立国家参股局,将原来分散在政府各相关部门的国有资产管理职能集中起来,无论是金融性资产还是非金融性资产,统一由国家参股局代表政府行使国有资产出资人代表的权利,形成了以财政部为核心、其他职能部门为辅助的国有资产管理体制。有的国家成立专门的国有资产管理机构,同时各行业主管部门承担归口管理职责。例如,巴西对国有资产的管理是通过国有企业控制署和各行业主管部门以及综合职能部门共同实施的。

　　(三)清晰稳定的国家所有权政策是国有资产监管法治化的核心。

　　一个清晰、一致、明确、稳定的所有权政策将给国有企业、市场和社会公众以可预见性,使他们对国家作为所有者的目标和长期的承诺获得明确的认识。正如《OECD国有企业公司治理指引》所指出的:“国家应该扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色,国家应该建立一套清晰稳定的所有权政策,并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上,以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理。”比如,瑞典、挪威、新西兰、澳大利亚、法国、加拿大等国家都制定有清晰的所有权政策。各国的所有权政策一般包含国有企业和政府的关系、董事会、报告和审计等方面的内容。瑞典所有权政策涵盖所有权角色及委托、透明度、有效董事会、审计师角色、有效资本结构、其他重要政策(如男女平等、企业社会责任、工作环境等)、重要指引(激励方案、员工雇用期限、公开财务报告)等内容。

　　(四)完备的监督机制是国有资产监管法治化的保障。

　　依法赋予国有资产监管机构相应的权力,对于国有资产监管目标的实现是必要的。但是,为防止国有资产监管机构、国有企业怠于行使职权或者滥用职权,导致国有资产效率低下以及资产损失等情况的出现,必须使国有资产监管机构以及国有企业的权力行使受到相应的制约和监督。为此,许多国家建立了较为完备的监督机制,对国有资产负有职责的主体实施监督。总体上看,许多国家非常重视下列两种国有资产监督机制的作用:

　　1.议会的监督机制。议会通过制定法律,对国有企业的设立、改组、解散等重大问题作出决定,通过各专门委员会对政府和国有企业的实施法律情况进行听证、质询、调查、检查等,在国有资产监督中具有重要作用。比如,美国国会是立法机关,除了通过法律对国有资产负有职责的机构进行监督控制外,还有广泛的、全面的控制手段,包括事前的控制、执行中的监督和事后的检查。这种控制主要监督对国有资产负有职责的机构忠实地执行立法政策、遵守法律规定;发现和制止负有职责的机构滥用权力;追究有关人员责任和提高效率;检查立法政策和计划执行的结果,并且随着形势的变化和检查中发现的问题,而修改或废止已经制定的法律。

　　2.审计部门的监督机制。由国家审计机关负责对国有企业进行审计几乎是国际惯例,审计部门在国有资产的监督方面具有重要的职责。例如,加拿大审计长公署作为议会的机构,按照《审计长法》、《财务管理法》以及其他法律的规定,不仅要对皇家公司开展财务审计,还要对皇家公司开展绩效审计,调查皇家公司建立的制度和经营管理的做法,是否能够为保护资产和经济有效地管理、经营提供保证。

　　(五)实行多元治理是国有资产监管法治化的重要举措。

　　国有资产监管法律的实施需要政府、国有资产监管机构、国有企业自身以及社会等多方力量的共同参与,需要在政府与其他多元力量之间建立良性互动、友好合作的关系,通过各有关力量彼此之间的协调、有机整合,以实现立法目标。让各方利益主体通过广泛的监督共同担负起国有资产监管的责任,是许多国家国有资产监管法制建设关注的内容。国有资产监管中的多元治理机制主要有:

　　1.国有企业的治理和内控机制。国有企业自身实施良好的公司治理和有效的内控,是国有资产监管和国有经济稳健运行的关键所在。如果没有健全的公司治理,监管就难以发挥有效的作用。例如,经济合作与发展组织通过的《OECD国有企业公司治理指引》要求,国有企业董事会应该具备足够的权威、必要的能力和充分的客观性,以承担战略指导和监督管理的作用。董事会应该正直行事并为他们的行为负责。国有企业董事会应该被赋予对国有企业经营绩效的明确要求和最终责任。他们应该对所有者负完全责任,为公司的利益最大化行事,公正对待所有股东。“指引”还规定,国有企业应该在董事会或审计委员会的监控下,建立有效的内部审计程序和功能,并向董事会或者审计委员会报告;国有企业应该和上市公司一样,遵守高质量的财务会计披露标准。大型或者上市的国有企业应该像履行重要的公共政策责任或目标一样,按照国际上最好的标准披露财务与非财务的信息。

　　2.专业机构的市场惩戒机制。会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构等是国有资产管理和运营中的“经济警察”。这些专业机构通过谨慎执业,构成了对国有企业以及国有资产运营的强有力约束。在国有资产监管中发挥专业机构的作用是许多国家的做法。例如,美国有着发达的民间审计组织,美国政府或美国总审计署往往委托民间审计机构对国有企业进行财务审计,来掌握国有企业的经营和财务状况。又如,《OECD国有企业公司治理指引》指出,为了加强国有企业所提供信息的可信度,国家应该考虑要求国有企业除了接受国家专门的审计以外,还应按照国际标准接受外部审计。外部审计人员独立于管理者和大股东、即国有企业中的国家。他们应该像对待私人部门企业那样遵从相同的独立性标准。3.新闻舆论监督机制。新闻媒体在国有资产监管中的作用主要体现在以下方面:第一,媒体传递的信息以及发表的相关评论,是国有资产监管机构决策的重要参考。第二,媒体以不同的方式对国有企业直接进行监督,有助于发挥其对监管机构的辅助监管作用和强化市场机制的约束作用。第三,媒体可以对国有资产监管机构及其工作人员的行为进行监督,促使监管机构依法行使权力,防止腐败的产生。第四,媒体可以反映民意,成为国有资产监管机构与社会公众之间的沟通渠道。第五,大众传媒作为政府的政策宣传工具,可以为新政策的出台或调整营造良好的舆论氛围。

　　正是由于政府、监管机构、国有企业、专业机构、新闻媒体等各自作用的发挥,组成了严密的监管网络和体系。在这种情况下,即使国有资产监管与运营出现了不规范的问题,即使监管体系中的某个环节出现了问题,其他监督角色总会起作用,做到监督网络疏而不漏。这也使得国有资产监管与运营具有非常有效的纠错机制。

　　国外国有资产监管法治化对我国的启示

　　我国在国有资产管理体制改革和国有资产立法过程中,已经积累了宝贵的经验,但仍有必要借鉴世界有关国家国有资产监管法治化的基本经验,尤其要关注以下问题:

　　1.建立健全国有资产监管法律体系。尽管我国已经出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》,国有资产监管机构也已制定了大量与国有资产监管相关的规范性文件,但这些制度有的立法层次较低,有的具有起步性、过渡性的特点。由于国有资产管理体制改革、国有企业改革涉及到我国国民经济的基础和命脉,涉及到社会主义制度的根基,涉及到政府职能转变、管理体制改革、机构和人事制度改革、企业经营机制转换以及各方面利益关系的重大调整,必须通过更高层次的立法加以保障和推进。为此,应当尽快出台国有资产法,明确国有资产管理机构和经营机构的法律地位、职责权限,规范国有资产基础管理制度、国有资本经营预算制度、国有资产处置制度和国有资产监督制度等,以巩固和发展国有经济,维护国有资产权益,实现国有资产的保值增值。在国有资产法出台之后,抓紧制定配套的法规、规章和规范性文件,不断完善国有资产监管的法律体系,为国有资产监管法治化提供制度保障。

　　2.健全国有资产管理体制。尽管近些年确立的国有资产管理新体制,初步解决了国有企业出资人缺位和国有资产多头管理、无人负责的问题,但是在国有资产管理机构的定性定位及其与上下左右的关系等方面仍存在有待完善的地方。例如,中央政府与地方政府的国有资产管理机构如何分别设置、如何划分权限、如何界定产权关系,是“国家统一所有、政府分级代表”还是“政府分级所有、国家拥有最终处置权”;又如,国有资产监管主体应当是统一的还是多元的,如何界定国有资产监督管理机构与财政部门、金融类国有资产管理部门、资源性国有资产管理部门以及行业管理部门的关系;再如,国有资产监管职能与出资人职能是统一由国有资产监督管理机构行使还是分开行使;在国有企业内部,如何发挥企业党组织、监事会和职代会对国有资产保值增值的作用,等等。这些都是国有资产立法必须解决的问题,也是推行国有资产监管法治化的关键所在。

　　3.完善国有资产管理权的运作机制。国有资产管理权运作的核心是政府如何行使国有资产所有权、对所出资企业履行出资人职责。为此,需要借鉴有关国家关于国家所有权政策的制度实践,制定我国清晰明确的所有权政策:一方面明确国有资产监督管理机构依法享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利,保证出资人各项权利的充分行使和所有者各项权益的充分实现;另一方面,也要明确和保障所出资企业享有充分的法人财产权,具有独立的市场主体地位。国有资产监督管理机构的权利行使,不得损害所出资企业的独立法人地位,不得干预所出资企业的经营自主权,而是要促进企业依法行使自己的法人财产权,实现自主经营、自负盈亏。

　　4.完善国有资产监督机制。我国的国有资产监督机制应当关注两个方面:一是国有资产监督管理机构和相关主体对所出资企业的监督,二是相关主体对国有资产监督管理机构的监督。关于对所出资企业的监督机制,既包括所出资企业的内部监督,通过企业治理机制和内控机制的健全来实施,也包括外部主体对所出资企业和国有资产经营机构的监督,比如,国有资产监督管理机构、审计机关、监察机关、社会组织等按照法定权限对所出资企业的行为进行监督。关于对国有资产监督管理机构的监督,应当强化人大的监督、人民政协的民主监督、司法监督、新闻监督、社会监督等外部监督,以及审计、监察等专门监督。通过国有资产法明确各有关监督主体的职责权限,通过监督机制的有效运作,更好实现国有资产监管的法治化,维护国有资产权益,实现国有资产的保值增值。(作者：欧阳淞)