预算应该成为政府施政利器

　　-肖文东

　　理论上，预算不仅只是控制支出的工具，也是配置公共资源用以促进政策目标与战略的工具。好的预算系统应确保基于政府政策目标的重点和战略优先性配置资源，确保有能力将削减低价值的支出项目，并将抽出的资源转移到高价值的项目。以此而言，我国现行预算系统在提升政府施政能力方面存在严重的缺陷。

　　预算是政府施政的有力工具

　　1、预算是连接政府与人民的财政纽带

　　在现代社会中，国家在两个层面上同其人民建立起基本的财政联系：(1)以适当的方式从经济中征集公共资源(典型如征税和发行公债)。(2)按照人民的意愿有效地分配和使用公共资源(典型如提供教育、医疗等公共服务)。政府预算面对的就是公共资源的“获取和使用”问题。作为政治民主的产物，政府预算在宏观范围内把政府对“资源的抽取”和“资源的使用”这两个方面联结在一起，从而成为现代社会联结政府与人民的基本财政纽带，并借此实现“取之于民、用之于民”的目的。

　　2、预算是政府最重要的政策工具

　　预算不单纯是“政府年度财政收支计划”，更是政府施政的有力工具。正是通过预算将公共政策和公共资源配置引入政治过程，通过预算约束政府活动的规模和范围，通过预算明确地表述支出目的，通过预算为政府偏好的项目提供融资和支持，通过预算对公共资金及其使用做出恰当安排，预算得以成为政府施政的利器。政府如何管理其预算事务，在很大程度上反映了政府如何施政。

　　我们可以通过理解“预算过程”，去洞悉预算与政府施政之间重要而直接的关系。一般而言，典型的预算过程包括四个阶段：(1)预算形成，这一阶段由政府的行政部门共同运作预算计划；(2)预算的制定，此阶段行政部门的预算计划被提交立法部门讨论、修改和批准；(3)预算的实施，即由政府来执行预算；(4)

　　前两个阶段共同构成预算的准备阶段。在预算准备阶段，通过为政府选择的项目、活动和支出机构提供授权和资金支持，政府亦有义务对各项资金及使用资金的项目作恰当的安排。两个方面结合起来，使预算成为说明政府职责的最佳手段，并决定了政府活动的水平和范围。因此，政府应该做什么，花费多少，以及怎样为这些活动融资的问题，预算提供了一个正式的答案。

　　准备阶段结束后，预算过程即进入执行阶段。在此阶段，预算的重心转向“执行控制”，目的在于确保预算的执行过程与结果不偏离预算的初衷和政策重点。由此可知，预算不仅“记录”政府活动，同时也对政府活动形成“约束”。

　　预算执行过程中和执行结束以后，还需要对预算执行情况进行审计和评估，以总结经验教训，检讨预算在何种程度上促进了政府的政策目标，以及政府是否如其所宣称的那样履行了对民众(以及其他利益相关者)的受托责任。

　　从相互联系的观点看，预算过程本质上也是一个政府施政的过程；预算过程各阶段的主要工作，本质上同样是政府施政所面对的主要工作。

　　现行制度不利于提高施政能力

　　考察我国现行预算制度不难发现，多年来普遍存在的一个突出问题是：各级政府经常无法将稀缺的财政资源配置到公共政策的重点领域，公共支出格局经常无法准确地反映政府施政的优先性和战略重点，呈现“雪中送炭”太少，“锦上添花”过多的局面。例如，大量稀缺的财政资源被浪费在大量华而不实的“形象工程”(政绩工程)、公款吃喝、公务用车和形式主义活动(如文山会海)，这些支出对国家能力无法做出任何实质的贡献。另一方面，政府施政和国家战略经常强调的优先领域，特别是基础教育、基本卫生保健、消除贫困和加强“三农”等领域，反而长期无法获得充分的财政资源。

　　理论上，预算不仅只是控制支出的工具，也是配置公共资源用以促进政策目标与战略的工具。好的预算系统应确保基于政府政策目标的重点和战略优先性配置资源，确保有能力将削减低价值的支出项目，并将抽出的资源转移到高价值的项目。以此而言，我国现行预算系统在提升政府施政能力方面存在严重的缺陷。

　　预算改革是提高施政能力的优先领域

　　提高政府施政能力不仅重要和紧迫，同时也是一项复杂的系统工程。基于预算的内在特性，预算制度可以为提高政府施政能力提供一个广阔的平台。

　　通过建立严密而科学的预算流程、预算程序和预算规则，政府可以将顺应规则的文化融入预算过程，使其潜移默化到预算过程的所有参与者中，由此奠定“廉洁政府”的基石；通过建立和强化旨在确保总量控制、基于优先性的资源配置以及营运效率的一整套制度安排和实施机制，由此奠定“高效政府”和“低成本政府”的基石；通过将政府施政的基础架构和公共治理的核心价值(受托责任、透明度、参与性与预见性)融入预算过程，可使“廉洁政府”、“高效政府”和“低成本政府”的基石更加牢固。(25G1)