李存才：政府集中采购机构设置情况利弊谈

　　政府采购法律制度建设国际研讨会专家建言

　　多龙治水 还是群龙无首

　　——政府集中采购机构设置情况利弊谈

　　李存才

　　编者按：财政部9月25日-27日在江苏省苏州市召开的政府采购法律制度建设国际研讨会上，与会中外专家和代表结合我国政府集中采购机构运行中存在的问题进行了交流和研讨。中央财经大学曹富国教授、高秦伟副教授就此提出了自己的意见和建议，现将他们的意见和建议归纳整理如下。

　　政出多门

　　到目前为止，除了河南、贵州未设省级以上的政府集中采购中心以外，全国31个省、自治区、直辖市一共有29个省级集中采购机构，这些机构都履行着完全相同的职责，但隶属关系有9种模式。分别是：

　　第一种模式：中共中央直属机关采购中心、中央国家机关政府采购中心、湖南省政府采购中心、山东省省级机关政府采购中心等10家属于同级机关事务管理局管辖。

　　第二种模式：天津市政府采购中心、甘肃省政府采购中心等8家采购中心在“管采分离”的改革施行多年后，仍然归口于同级

财政部门名下。

　　第三种模式：安徽省政府采购中心由省级财政部门代管。

　　第四种模式：山西省省级政府采购中心、辽宁省政府采购中心等3家被省政府直接管理。

　　第五种模式：海南省政府采购中心设在省商务厅下面。

　　第六种模式：湖北省政府采购中心、内蒙古自治区政府采购中心建在省政府办公厅下。

　　第七种模式：北京市政府采购中心则是挂靠在北京市国资委下的机构。

　　第八种模式：广东省政府采购中心、广西壮族自治区政府采购中心属于省机械设备成套局管理。

　　第九种模式：上海政府采购中心自成一派，不受任何约束。

　　此外，除隶属关系不一致外，各省采购中心的单位性质也各不相同。大部分省政府采购中心是国家机关或全额拨款事业单位。宁夏、广东、广西3省区是差额拨款事业单位，天津、海南、安徽则属于自收自支的事业单位。至于机构的级别，各省采购中心也不一样。中央两大采购中心与山西、湖北、吉林等9家采购中心是厅级机构，其他省采购中心全为处级机构。

　　四大问题

　　归纳起来，各地集中采购机构在运行中存在四大问题：一是政府采购“管采分离”不彻底。尽管有上述规定，但采购中心的主要领导与工作人员多来自财政部门或其他政府采购的管理监督部门，许多采购中心事事都要由政府采购的管理部门来决定。

　　二是政府采购主管机构级别低、人员紧张。目前财政部中主管政府采购的部门是国库司的政府采购处，专职工作人员比较少，政府采购处既要负责政府采购相关法律、法规和政策的制定、修改和废止，同时还要进行大量的调研与执法监督检查工作，有些对妇女、下岗失业人员、残疾人员等的基本生活学习以及就业等问题力不从心。地方各级多数成立了专门的政府采购办公室，有些则无，而是由其他部门代管，人员有时也是兼职的。

　　三是集采机构又有“新婆婆”。集采机构分离出财政部门后，往往选择“挂靠”同级政府的机关事务管理机构，也有的“进驻”行政审批服务中心，还有的被综合性的招投标大市场“收留”，集采机构失去独立的事业法人资格。

　　四是集采机构的经费预算体制难以真正保证非营利性。目前，由于政府采购相关法律未对集采机构的经费保障问题作出明确规定，也无全国统一标准可参照执行，各地各级集采机构的预算管理模式不一，有全额拨款的，所有支出均由财政包揽，吃用不愁；有定额补助的，一般是补助人员工资性支出，其它公务支出费用靠自己挣；也有自收自支的，财政不供给任何经费；还有实行企业化管理的。

　　改革建议

　　建议一：为了加强对政府采购的组织管理与监督，提高政府采购的经济性和效率，应建立全国统一的中央、省、市3级专门负责政府采购管理与监督的组织机构。中央政府应在财政部下设政府采购司，负责全国政府采购的行政领导与政策指导；省级政府应在财政厅下设政府采购处，负责本辖区政府采购的领导与实施省直机关、单位的政府采购活动；市级政府应在财政局下设政府采购办公室，负责实施本辖区(含所辖县、区)的政府采购活动。国家

审计署、省审计厅、市审计局应负责对相应级别的政府采购的审计、监督，对政府采购的效果进行评价。3级政府的工作报告中，应报告政府采购情况，以接受人民代表大会的审议。

　　建议二：为加强国家对政府采购市场的有效管理，监督采购人的采购行为，保护供应商的合法权益，应该效仿

证券、银行、保险管理办法，建立一个超脱于各个政府部门之上的政府采购监管委员会，作为各级人民政府的直属机构。其主要职能就定为管理政府采购市场，监督采购人与供应商的采购行为，给整个市场提供统一的规则，处理采购人、供应商、集中采购机构之间的各种纠纷与投诉，维持正常的政府采购市场秩序。

　　建议三：明确集中采购中心的行政隶属关系。依法设立与任何行政机关均不存在隶属关系的集中采购机构，充分保障其享有独立的事业法人资格。集中采购机构应直属同级人民政府，对政府负责，向政府报告工作，接受同级人民代表大会及其常务委员会、同级政府财政部门的监督，人事、党务、经费完全独立，最大限度确保集采机构工作免受行政干预困扰。管采分离后，管理机构与操作机构的职责必须明确，真正做到既不“缺位”，也不“越位”。

　　在市以下，如何建立符合各地情况的体制机制的问题，例如集中采购由谁做，是否要有专门机构，与财政部门是否必须完全分离等等，这都要结合中国实际，如机构编制管理、基层采购实际、监督管理效率等来分析。总的想法是：在基层没有一定的灵活性似也不妥。过于强调完全的分离没有太大必要，应主要注重体制机制效能。

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　　英国政府采购目标　

　　在财政部9月25日召开的政府采购法律制度建设国际研讨会上，英国法律专家马克·威廉姆斯先生在介绍英国的政府采购制度时指出，在英国，政府采购制度的目标被定义为：“通过公平、公开竞争的招投标程序购买所需要的物品，有效防止腐败的滋生，并最大限度发挥公共资金的使用效益。”

　　他说，英国政府采购可以分为3个层次：一是涉及英国全国范围的中央财政支出的采购；二是涉及苏格兰、威尔士、北爱尔兰等接受转移支付地区政府支出的采购；三是涉及地方政府支出的采购。

　　马克·威廉姆斯先生介绍说，英国是一元制君主立宪制国家，是典型的普通法系国家，没有成文宪法。根据其普通法规定，公共收入属于由君主和中央政府组成的最高国家行政机关行使的国家主权权力，各部门支出必须获得议会的批准。在支出的行政管理和控制方面，公共支出还受到财政部的监控。

　　英国政府采购制度规定，政府采购合同金额超过规定的采购限额标准的，应当遵守欧盟的有关法令和规则。在采购货物、工程、服务时，采购部门必须对资金使用的有效性负责。除非有相反的理由，货物、工程或者服务都必须通过竞争的方式取得。

　　英国政府采购的目标有：资金使用的有效性、合法性、符合采购需求，公平竞争、诚信、客观、公正。

　　政府商务办公室(OGC)是英国财政部的组成部门之一，成立于1989年，主要职责在于协调政府采购活动，促进高效的政府采购行为、监督采购项目的开展。政府商务办公室负责准入评审。准入评审制度建立在现有的技术之上，目的在于最大限度地发挥效益，并且使投入和产出都可以预见。

　　欧盟采购七大程序

　　英国法律专家马克·威廉姆斯先生还介绍了欧盟政府采购所遵循的七大程序：

　　(1)公开招标。公开招标是政府采购的主要方式。公开招标必须在欧盟官方杂志上发表招标公告，其程序比较复杂，期限也较长。

　　(2)限制性招标(邀请招标)。行政机关可以根据采购目的，本着公平的原则挑选部分投标人参与竞标，但是最少不得少于5个。

　　(3)磋商程序。当通过公开招标和限制性招标都不能产生足够的、合格的投标人时，行政机关可以采取和所有具有资格的投标人磋商的程序。

　　(4)竞争性谈判。竞争性谈判主要适用于当实现采购目标的技术手段难以明确、适用的法律或者需要的资金难以明确的情形。

　　(5)框架协议。框架协议是两个或者更多的采购人和一个或者更多的供应商之间订立的约定价格和品质的合同。

　　(6)动态采购。动态采购系统是指采购人设立的、有一定存续期间的电子系统，主要用于购买普通的货物、工程或者服务。这一系统向符合规定标准的供应商开放，他们可以通过这一系统投标。

　　(7)电子拍卖。电子拍卖可以适用于特定情况下的公开招标、限制性招标、磋商程序、框架协议的协商，以及动态采购系统下的公开竞争。