江明瑜：适时建立财政投融资机制

　　促农村基础设施全面改善

　　[编者按]加快农村基础设施建设，适时改善广大农民的生产生活条件，是当前加快社会主义新农村建设的一项十分重要的基础性工作。此项工作面广量大，不仅需要政府有效的政策主导，各级财政的大力支持，而且需要社会力量的积极参与。如何构建农村基础设施建设的长期投入机制？新农村建设如何搞？江明瑜撰文献策：在财政连年有较大幅度增长的条件下，抓住机遇，适时增加投入，建立合理的财政投融资机制，科学规划，逐步实施，坚持实施15至20年，必将带来农村面貌大改观，甚至跨越式发展。　

　　■是等农民有了钱自己搞新农村建设，还是根据社会经济发展进程，依靠社会和政府的力量主动地作一些必要的推进？后者无疑是我们的正确选择。这也是体现社会主义制度优越性的必然要求。

　　目前我国农村落后的主要症结，除了农民收入仍然比较低外，就是生产生活基础设施落后：村庄建设缺乏规划，自然村落分散；水、电、气、道路、桥梁、通讯等基础建设不足；污水治理设施严重欠缺，河渠沟塘水质恶化；固体垃圾随地乱扔，环境卫生状况很差；教育、医疗和购物条件与农民生活的提高不相适应。这些也是我国社会“二元结构”的一个主要矛盾。

　　造成这些现象的主要原因在于基础设施投入需要量很大，而在大多数农村地区经济基础比较差，发展不快，没有能力进行投入，其中也有基础设施条件不足又反过来影响发展的因素。从政策层面上看，目前可用于农村基础设施投入的渠道很少，资金量非常有限。如果没有强有力的推进机制，农村的面貌长时期内难以有很大改观。

　　新农村建设必须下大决心，才能有大发展。这样做符合邓小平由先富到共富的思想。应该看到共富要做的事比先富要做的事要多的多，共富需要的机制也不同于先富所需要的机制。先富需要的是市场机制，共富需要的应当是共益机制。共益机制是指在社会生产力水平达到一定程度的基础上，通过对需求方的直接扶持，既让需求方受益，同时又有益于供给方的发展。

　　现代社会经济的发展，必须要使广大的普通劳动者分享整体发展成果。这就要实施多种形式的共益机制。而新农村投融资机制是一种非常重要的共益机制形式，这也体现了消费支撑规律的内在要求。所以随着社会经济的快速发展，特别是在财政实力增强的情况下，应当采取有效的措施，改善广大农民群众的生产生活条件。

　　■在财政收入每年有较大增长的情况下，加大力度帮助解决“三农”突出问题，既是非常必要的，也是完全可能的。　

　　解决我国农村基础设施问题，当前已经具备了不少良好的机遇和有利的条件。

　　首先，中央和地方各级政府高度重视新农村建设。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。新农村建设也是关系到改变我国社会“二元结构”的重大问题。现在许多地方都在对农村发展进行长远规划，广大农民对农村新一轮建设也热切期盼。

　　其次，中央和地方各级财政收入增长都比较快。随着经济的持续、快速、健康发展，从中央到地方每年新增加的财政收入都越来越大，根据有关专家预测我国经济发展较快的势头还将保持20年左右，社会生产能力和资源条件也比较充足。在财政收入每年有较大增长的情况下，加大力度帮助解决“三农”突出问题，既是非常必要的，也是完全可能的。

　　其三，各级政府前几年帮助解决了不少农民燃眉之急，为改善农村基础设施建设打下了坚实基础。这几年政府对“三农”的投入迅速增加，包括取消农业税、实行农村义务教育免费、发放粮补等各种补贴、给予农民医疗救助、大力开展农业综合开发，以及支持农村道路改造等等。

　　其四，农民对自己的住房会有新一轮改造。许多农民在今后10年左右的时间内，会对住房进行翻建或改造。这里有一反一正两个原因：一是由于农村基础设施建设长期缺乏规划支撑，农民盖房基本是在既有条件下因陋就简，一般情况下10年左右就需在住房上再投入。二是今后一段时期农民收入将有新的增长，农民更会注重房屋的改善。

　　其五，农村的环境保护问题已经得到高度重视。现在整个社会生态环境保护问题已经越来越成为突出的中心问题，而农村生产和生活所造成的面原污染问题也是需要得到高度重视的一个重要方面。通过农村基础设施建设，把环境污染治理纳入其中，保证建设好、运转好，这也是整个社会环境建设所必须的。

　　■在公共财政增加投入的前提下，可利用财政资金与金融资金相结合的方式，建立财政投融资机制，同时采取积极的政策措施，引导社会资金投入。　

　　既然农村存在着必须要克服的社会性难题，并且各种机遇和条件已经具备，完全应该当机立断，利用公共财政的优势，增加农村综合基础设施建设经费的投入，大力改善农村环境和面貌。公共财政的投入方式拟应多措并举：

　　首先，每年从财政收入增量中安排一块，逐步累积，增大盘子。即在今后10到20年的时间内从每年新增的财力中拿出一定百分比，如10%、15%，或者20%，专门用于农村综合基础设施建设。由于财政收入增长比较快，每年增量拿出一部分，并不影响正常财政支出的增长，即使拿出20%，还有80%的增量可用于新增公共财政支出的需要，何况目前众多方面的公共财政支出保障水平已经比较高。

　　其次，在公共财政增加投入的前提下，为了放大政府支持新农村建设的效应，可以利用财政资金与金融资金相结合的方式，建立财政投融资机制。即以各级财政每年比基年新增安排的农村基础设施建设专项资金为还本付息的来源，然后以当年新增安排数扩大10倍或数倍的金融资金、政府债券，以便加大力度、加快进度、集中投入、分期分批实施。如按5%的年利率计算(因为财政安排资金负责偿还本息，且集中融资，利率可以适当降低)，即使达到10倍的融资，每次融资通过财政每年安排的还本付息资金15年左右就能还清所融资的债务。

　　第三，在增加财政金融资金投入的同时，还要采取积极的政策措施，引导社会资金投入。有两个方面非常重要，一是在农村基础设施规划建设中，注意土地的集约利用，并在节约出来的土地中，允许拿出一部分用于产业开发，吸引企业进行投资利用。在农村各种基础设施到位后，许多企业可能会像欧美国家的企业一样，到镇村落户。二是各地应当采取因地制宜的鼓励措施。如为了吸引农民到相对集中的居民点上盖房，除了基础设施条件保障到位外，还应采取鼓励办法，以便将原有住房占地节约出来。又如，为帮助一部分贫困家庭改善住房条件，可以建设一些

　　另外，在采用新机制的同时，现有支持“三农”发展的各项惠农政策继续执行，并要不断拓展，让农民群众得到更多的实惠。对同类支农资金可进行必要的整合，以更好地发挥公共财政资金的引导作用。

　　利用财政投融资方式能够给予新农村建设坚强而可靠的支撑。其益处主要体现在以下几方面：可以增进绝大多数农民群众利益，启动国内最大一方面的内需，让社会经济发展成果普惠于民；可以改善二元结构，改进农民的社会生活环境和思想观念；可以有效整合土地，节约出大量的目前我国经济发展中最紧缺的生产要素之一的土地资源；可以在不改变家庭承包方式的基础上，有利于推动集约耕作方式；可以通过一定程度的集中居住，增加农村就业机会，也可以避免大城市人口过密问题。这样做从根本上能够体现“富人靠政策，穷人靠财政”的内在要求。

　　■新农村建设一定要让广大农民认可，社会赞同，不在于快，而在于好。必须从长计议，做好切实可行的规划。　

　　新农村建设，不能急于求成，需利用社会方方面面的力量，尤其要充分征求农民群众的意见。一定要让广大农民认可，社会赞同，不在于快，而在于好。为了搞好试点，需把握以下几点：首先，必须做好切实可行的规划。农村基础设施建设，虽然一次性投入量比较大，但规划好、建设好，完全可以长期使用。搞规划就要从建一个“长寿”的新农村的角度出发，切忌建了拆，拆了建，劳民伤财。应该对村庄布局进行整体设计，使人口适度集中(一般以数千人左右为宜)，这样可保持耕作距离适当，并节约耕地；房屋套型多层式、

　　其次，基础设施建设全面到位。水、电、气、道路、车位、通讯、污水处理、垃圾处理等基础设施建设到位；农业生产和农民生活面原污染问题防治措施跟上；学校、医疗、购物、文体娱乐等学习生活条件建设配套。

　　其三，投入力度集中且投入机制有效。试点时可以一个乡镇为单位，乡镇所在地和所属村庄统一规划，集中投入。这样可以起到示范效应，并可总结经验教训。基础设施建设原则上由政府投融资资金承担。在投入力度上，初步可以按每户5万元左右的基础设施建设经费考虑，一个乡镇如有一万农户可按投入5亿元左右进行规划建设。注意利用市场机制尽量运筹一部分建设资金。在建设中，减免一切可减免的收费，以节约社会成本。

　　其四，注意克服实施中的种种矛盾。在实施过程中肯定会遇到各种各样的矛盾和问题。例如，有的地方可能暂时不愿意搞，特别是经济条件比较好的地方，农民改善的愿望不强，可以选择经济发展水平一般的地方，因为这些地方农民改善的愿望强，但自身的能力比较弱。不过也可能出现争先恐后，不少地方争着搞的局面，在这种情况下，拟根据各地自身的努力程度分步有序进行。又如，考虑到农民原来家前屋后种点养点什么就可以糊生计，集中居住可能要减少生活来源，可就近仍保留一部分菜地由其种植。此外，鉴于新农村建设后一部分困难家庭可能对增加水电气等支出感到压力，可考虑安排一部分资助经费，专门用于每年对公共设施运行经费补贴，或对困难农民补助。

　　在推进农村基础设施全面改善过程中，应将中央要求的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针融入其中，形成科学发展、共同发展、跨越发展的现代化农村发展之势。