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宏观调控的供给管理与储备制度创新http://www.sina.com.cn 2007年10月16日 09:08 中国经济时报
■专家建言■张青 国家统计局发布的最新数据显示，我国8月份ＣＰＩ同比上涨6．5％，为1996年12月以来的最高涨幅，前8个月累计ＣＰＩ同比增长3．9％。从2月份开始，ＣＰＩ始终高于一年期人民币存款利率。与此同时，中国人民银行宣布自9月15日起提高金融机构人民币存贷款基准利率0．27个百分点，自9月25日起上调存款类金融机构人民币存款准备金率0．5个百分点。这是今年以来的第五次加息和第七次上调存款准备金率。本次调整后，年内一年期存贷款利率分别累计上调1．35和1．17个百分点，达到3．87％和7．29％；存款准备金率达到12．5％，距离历史最高值13％仅有0．5个百分点。 以上数据表明，自2003年以来在中央政府出台了各种抑制总需求的措施后，投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大、ＣＰＩ持续上涨的局面并未得到明显改善。这就提出了一个非常急迫的问题：除了加息、提高准备金率、发行央行票据、发行特别国债等金融调控工具以及各种税收、补贴等财政调控工具外，我们还有没有其他办法控制通货膨胀？ 国家储备——有别于财政货币政策的宏观调控手段 二次大战以后，各市场经济国家的宏观经济政策都是以现代宏观经济学需求管理为基础而制定的。历史表明，宏观政策上的需求管理若再配以供给管理，政府对经济的调控效果可能要好得多。不同于上个世纪六、七十年代供给学派的理论——诸如减税之类其实仍属需求管理范围——真正从市场供给方面进行调节的宏观政策不能离开一套储备制度下的收储与抛储操作。回顾20世纪30年代格雷厄姆在《储备与稳定》一书中闪烁的智慧之光，现代宏观经济学和宏观经济政策将会增加不少新的更有效的政策工具。鉴于中国现阶段经济发展与体制转型的特点，宏观经济失衡问题比较复杂，需求管理的宏观政策局限性更明显。建立和完善市场经济中的政府储备制度，不仅对中国当前的宏观经济调控，而且对今后政府对市场运行的有效干预而言，政策工具及其组合将会更多。 格雷厄姆的观点可以简单概括为，与需求管理的财政金融政策相比，政府商品储备则从实物形态上调整市场上某几类主要资源品的供给量。决策者通过公共资金直接在市场上进行收储或抛储，有可能比需求政策表现出更直接、更迅速的效果来。 其实这种思想与我国古代就提出的积谷防饥，尤其西汉桑弘羊的平准之法类似，只是在现代经济统计和市场传导机制下，政策可能更具针对性，国内外市场更具关联性，而政策效应更具有可观测性罢了。在我国计划经济时期，由于长期存在物资匮乏和特有的国际国内局势，政府储备已经在应对各种突发事件中扮演重要角色。也就是说，只要对传统计划经济时期的储备制度进行改造，利用原有基础设施和收抛储操作经验，中国建立一套适合自身特色的供给管理的宏观政策是可行的。 例如，在宏观经济运行的核心指标之一消费物价指数ＣＰＩ中，我国目前的统计口径下食品消费占到３３％的权重。那么，要控制物价上涨幅度，尽快稳定食品供求关系应为优先政策选项。无论是面粉、食用油、猪肉、禽蛋价格，还是其他相关食品价格，无一不是以粮食为原料或饲料生产的。所以，增加市场粮食供应量，改变粮食供求关系，稳定粮食价格成为当前解决问题的核心。国家粮食储备，可以为实现此目标提供强大的物质保证。 在市场化和全球化条件下，国内市场的供给短缺可以靠进口弥补。但是当国际市场同时发生供给短缺时，国际市场价格上涨必然传导到国内。本次粮食价格上涨，就是这种情况。而且应了一句流行语：“中国需要什么，国际市场就涨什么”。今年我国粮食产量实现连续三年增长，但是国际粮食市场却供不应求。一方面有产量问题，另外很重要的一方面是生物能源对玉米、大豆等粮食的大量需求。在此情况下，惟有动用国家粮食储备、生猪储备等对市场进行干预，才能有效缓解国内价格上涨。 整合资源——构建“大储备体系” 国家商品储备是以国家为主体的商品储备，即国家作为后备而储存的粮食、棉花、食糖、石油及其他重要农产品、工业原材料、能源等实物商品的总称。其目的在于保障国家安全和宏观经济稳定。与储备目的相对应，国家储备又分为战略储备和经济储备。经济储备是指除了保障国防安全应对战时突发事件外，为保证市场供应、避免价格剧烈波动而进行的物资储备。 从供给管理角度看，要发挥国家商品储备作为宏观调控手段的作用，核心是提高储备调控的效率、效益和效果。 当前形势下，必须尽快建立集中统一的国家储备体制，构建“大储备体系”。在市场化和全球化进程中，应继续深化对现有国家储备管理机构的改革，构建具有战略性、全局性、相互协调、密切配合的“大储备体系”。集中国家的财力资源、商品资源、市场资源和管理资源，低成本高效率地运用国家商品储备调控机制，在确保国家经济安全的前提下，保证国内市场的稳定和整个经济的持续健康发展。 将我国各类重要商品储备管理和外汇储备管理纳入统一的国家储备管理体系之中，成立“国家储备委员会”，建立“国家储备基金”。由“国家储备委员会”负责各类商品储备的决策、立法、监控，以及商品储备和外汇储备的统筹管理。将外汇储备与我国未来长期短缺的能源和重要金属矿产品储备进行转换，在外汇储备规模和利率风险都日益扩大的今天，具有重要的现实意义和战略意义。目前我国的国家商品储备体系不健全、储备种类偏少、储备规模偏小、储备决策速度慢等问题，都与没有专门的储备基金相关。纵观西方主要发达国家，都有不同形式或行业的储备基金，如日本和美国的石油储备基金等。“国家储备基金”由“国家储备委员会”管理，基金数量根据储备品种和储备规模由国家立法确定，用于支付储备商品贷款利息、支付储运管理费用、弥补储备商品吞吐和轮换过程中亏损。资金主要来源：财政预算、储备商品使用税、储备轮换过程中的价差盈利收入、储备资产经营收入等。如果非因战争或灾害无偿投放国家战略储备，而是因市场突变紧急动用战略储备，则回收资金也要归入“国家储备基金”专门账户，用来及时补充储备。在时机成熟时，可考虑将政策性银行的国家商品储备贷款部分，也纳入“国家储备基金”统一管理。 与此同时，重新研究确定合理的国家储备品种与规模。确定国家商品储备品种的根本原则是国家需要。储备品种的确定必须与国家宏观调控目标相一致；必须与商品储备的目的相符合；必须与国家经济实力和财政承受能力相匹配。在市场化和全球化的新形势下，我国国家商品储备体系应包括的主要品种为：粮食、棉花、糖、石油、橡胶、进口依存度高的稀有有色金属和黑色金属、金属矿产品等。储备调控能够带来诸如保障国家安全、防止生产脱节、调节供求、平抑物价等宏观调控方面的社会经济效益，储备规模越大，形成的效益总量也越大。但同时，储备成本也越大。理论上，储备规模足够大，就能够平抑所有的价格波动。 在国家财政承受能力内，必须有选择地储备商品，并在各种储备品种之间统筹安排储备资金，确定适当的储备规模。储备规模与储备品种密切相关，在选择储备品种时考虑的因素，如储备商品在国民经济中的重要性、生产的周期性、对国际市场的依赖程度、供求弹性、可替代性、进出口可靠性等因素，在确定储备规模时也必须加以考虑。 在市场化和国际化条件下，确定市场调控储备规模，必须充分考虑进口因素。因为进口可以补充部分国内生产不足，可以取代部分储备。尤其在现代通讯和交通高度发达的今天，用进口调节国内市场供求，有时比储备调节更快捷、更经济。我们应从产品在国民经济中的地位和生产自给率（或对外依存度）两个方面综合考虑。主要农产品如粮食、棉花、糖等应该主要依靠储备实现供需基本平衡，在价格有利时用进口资源予以补充。石油、有色金属等进口依赖性大的商品，在供给中断时（如遇战争、特大灾害、国际制裁等）只能靠战略储备来解决；未出现供给中断情况时，主要靠进口实现供需基本平衡，同时用市场调控储备与进口手段相配合。在国际市场价格较低时进口并补充储备，在国际市场价格较高时动用储备，在此过程中逐步争取国际市场定价权。 （作者单位：国家行政学院经济学教研部）
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