国企分红：让大众分享经济发展成果

http://www.sina.com.cn 2007年09月29日 00:21 21世纪经济报道

　　本报记者谷重庆

　　2007年9月8日，中国政府颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定试行国有资本经营预算制度。

　　在经过了数年的争论之后，国企长达十几年未向国家分红的局面结束了。此次试点将于10月启动，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部，其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂时不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利，今年系试行阶段，且时间已过半，故减半征收。预计上缴企业红利总额约170亿元。

　　据统计，2006年，国有企业实现利润1.2193万亿元，税后利润达6252亿元。其中，央企实现利润7546.9亿元，而这部分利润的69%来自中石油、中国移动、中石化、中国电信、中海油、宝钢、神华、中铝和国家电网等九家企业。另据国家税务总局统计，2006年，卷烟消费税完成1134亿元，烟草业完成利税2900亿元，仅次于石油业。相对于连创新高的国企利润来说，此次的试点无疑是选择了一个较低的起点。

　　就在国企分红的归属和比例等问题刚有结论之际，关于国企分红如何使用的问题又成为了争论的焦点。多年以来，社保领域的负责人一直希望通过国有股所带来的收益来弥补社保基金的缺口，为此也提出了包括划拨国有股在内的种种方案。而国有企业改制以及关停并转所带来的一系列成本也一直是改革过程中十分现实的问题。到底孰轻孰重，理论界和决策层本身也存在分歧。

　　国有资本经营预算制度将来可能向什么方向演变？如何面对这一过程中的一系列理论和现实困境？为此，本报特邀一直参与其中的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁来分析相关问题，以飨读者。

　　1. 让大众分享国企红利

　　谷重庆：国企红利征收试点工作将于今年10月启动，自从去年年初世界银行的报告《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》公布以来，相关问题一直是社会的焦点，尤其是在近年来国有企业利润连年上升，其成果却并未惠及全民的背景下。您长期关注国企分红问题，撰写过相关报告，也参与了政策的咨询和方案的设计，那么您怎么看今天这个方案的的意义呢？

　　张文魁：媒体一般把这个称为国企分红，而我们则称为国有资本经营预算，用词不同，意义也有差别。

　　实际上，在2004、2005年我们就开始做国有资本经营预算方面的研究，当时我们邀请了世行合作，希望他们能提供一些国际经验。比如从国际范围来看，中国的国有资本经营预算制度应该采取什么样的模式，后来就撰写了这个报告。当时我们也写了一个报告，然后邀请了国资委和财政部等部门的官员来企业所讨论，会上就出现了明显的争论。就我个人来说，早在2003年就开始为此进行呼吁了，今天试点开始了，我的头发也白了不少。

　　谷重庆：当时为什么要去呼吁这件事呢？

　　张文魁：为什么要出台国有资本经营预算？我认为有以下三个理由：

　　首先，要让老百姓分享到改革和经济增长的成果。建国之后，为了建立中国自己的工业体系，全国老百姓勒紧裤腰带筹集资金建立了现在的这些国有企业。通过几十年的不断投入，这其中包括给国有企业注入资本金、减轻债务和提供优惠政策等方式，中国已经累积了庞大的国有资产，而且开始盈利。那么现在就到了国有企业提供回报，让大众分享经济发展成果的时候了。

　　其次，实行国有资本经营预算有利于国有经济的结构调整。这里的结构调整一般是指改制重组。那么继续往前推进改革，现在需要什么？第一需要资本的流动，一定要有进有退；第二，可能要支付一些改制重组的成本，这需要现金流。就是说国有经济布局调整，第一可能会产生现金流，第二需要支付现金流。

　　这就是说，在改制中，有些企业的股权可能会卖掉，这会产生现金流。这个收入中的一部分可以进入公共财政，惠及老百姓，也可能拿去用作支付国企改制的成本，例如安置下岗员工。这些成本过去主要是财政划拨或者银行贷款，但现在财政不愿意承担，银行上市后也有自己的业绩考虑，拿很多钱出来处理这个问题显然不现实。所以有了国有资本经营预算之后，我们可以用其中产生的现金流来满足国有经济布局调整的需要。

　　再次，实行国有资本经营预算能更好的检验国资委的工作成效。国资委成立之后，由它来管理国企，但谁来考核国资委，以什么标准来考核呢？谁来考核也许还不是一个大问题，比如可以由国务院来考核。但用什么具体的标准来考核呢？

　　国资委的领导过去经常说，国有企业过去几年资产增加了多少，销售收入增加多少，利润增加多少，说到业绩总是这三个方面。国有企业是全国人民共同所有的，假如你作为一个所有者，你觉得这样的回答怎么样？

　　谷重庆：我觉得需要知道更加细化的情况。

　　张文魁：对。我是为什么极力要推进这个事情？中国有句古话叫做是骡子是马，牵出来遛遛，搞国有资本经营预算就是牵出来遛遛。国资委说它干得多好作用不大，最后要看资本回报率。形象地说就是不能只说我的树长得好粗壮，它要结果子，这个结果子就是一定要有现金流进来，而且要看有多少现金流进来。这里的现金流不是账面利润，是进国库的真金白银。所以当时我们设计这个方案的时候，就说国有资本经营预算的钱一定要进国库的账户，进了国库才是国家的，没进国库都是企业的。

　　我觉得国有资本经营预算以后应该作为衡量国资委业绩的一个重要砝码，但很多人没有看到这一点。现在衡量很多国有企业好坏的标准都是看上交的税收额，但民营企业和外资企业也交税。而国家对于国有企业还有另外一个身份，就是所有者。凭这点国家可以从国有企业获得利润，这就是说国资委作为一个大股东，管理着数以亿计的资产，那么它给国家交了多少利润？这些东西以后要公布，然后让大家来评价，只有这样才能激励它鞭策它，而不能只说有多少资产。

　　2. 一刀切是次优选择

　　谷重庆：您刚才说，从开始呼吁到现在，前后花了五年左右的时间，而且围绕这个问题也产生了诸多的争论，包括怎么收、收多少以及怎么花等等，即使从外界的角度来看，这个方案的出台也是经历了许多的曲折，您认为这其中比较大的困难在什么地方呢？

　　张文魁：第一是国有企业还是存在抵触情绪的。我们下去调研的时候碰到一些国有企业的管理者，问他们赞不赞成国有资本经营预算，他们都说没问题，但真正实行的话国有企业是抵触的。

　　中国的国企已经十几年不分红了，现在怎么可能愿意呢？几百亿，甚至上千亿的利润，如果不交，可以去投资，扩大企业规模。而且这里面还有一个重要的原因，就是假如实行国有资本经营预算，那么企业在上交红利以外还要查账。这个查账是企业比较怕的，通过查账，监管者可以更为清晰的判断利润上交的额度是否合理。所以，国有企业还是有思想不通的地方，这也是有关部门的顾虑。

　　第二，这涉及到财政部和国资委之间分工的问题。国企分红由谁来收，怎么收，怎么支，这其中有很多问题。例如，财政部认为国企是全国人民所有的，所以国企红利应该由它来主导，国资委则认为自己是出资人，出资人就是股东，要分红，为什么不分给股东呢？而在实践中，一些地方实行国有资本经营预算后，国企上交的红利成了地方的小金库。这都是需要解决的问题。

　　第三，存在一些技术上的障碍。所谓技术上的障碍就是怎么分，交多少钱。比如宝钢，它应该交多少红利呢？

　　谷重庆：宝钢不是已经公司化改革了吗？那该交多少就交多少。

　　张文魁：比如宝钢集团该交多少？

　　谷重庆：国家占多少股份就拿多少红利。

　　张文魁：宝钢集团100%都是国有股。

　　谷重庆：按照世界银行张春霖的说法，除非有充分理由，否则应该全额上缴。

　　张文魁：对，这是一种理想的观点，但实际上可能吗？比如非上市公司宝钢集团，它会从宝钢股份那边收取红利，它自己也有一些利润。假定宝钢集团今年可分配的利润为70亿人民币，国家现在要把这70亿全部拿走，行吗？假如马上执行，肯定不行。

　　谷重庆：您的意思是说这会遇到阻碍？

　　张文魁：企业肯定阻碍，或者它把利润藏匿起来，说那不是利润。

　　谷重庆：如果藏匿的话，政府是可以通过审计来查处的。

　　张文魁：理论上做得到，实际上做不到。因为政府没有这么多精力。这就像跟企业玩捉迷藏，政府永远找不到企业。企业有很多手法来操作，例如可以把利润转移到子公司，不从子公司提取利润，到时政府有什么办法？

　　更要命的是，如果全收的话，会打击企业经营者做好工作的积极性。既然今年企业的70亿利润政府都拿走了，那企业明年就想不努力了，完全可以做得不盈不亏没有利润，这样政府也没有红利可以提取。

　　谷重庆：假如企业没有利润，那么这个企业的资本回报率就可能会落后于同类企业，国有企业不为国家创造财富，那么政府可以换掉企业的经营者或者降低工资。

　　张文魁：这是国有企业考核的问题，实际上是根本做不到的，因为每个企业的具体条件不一样。宝钢和鞍钢怎么能比？宝钢多少人，鞍钢多少人？怎么能让鞍钢和宝钢一样呢？宝钢跟武钢也不能比，武钢从海外购买铁矿石还要从长江运进来，宝钢的运输距离是多少？宝钢、武钢、鞍钢，这三个钢厂，无论是净资产，还是利润率，都不一样，那怎么和同类比较呢？

　　谷重庆：我的想法可能比较理想化，但我们可以做一个类比，以资本市场为例，花旗银行、工商银行、汇丰银行和巴黎银行都有各自不同的情况，但在资本市场上，投资者还是会比较不同银行之间的业绩差别，并进行投资，为什么不能对国有企业进行比较呢？

　　张文魁：投资者下的决断只是买股票还是卖股票，不涉及换人的问题，所以可以随时做决策。而对国资委来说，它能说某一企业的每股净利润达不到某个要求，并对企业管理层进行更换吗？恐怕不行，因为企业会说每个企业的每股净利润本来就不应该一样，就像股价和市盈率也不会完全相同一样，这里面存在很多技术上的障碍。

　　谷重庆：所以我们现在看到在《关于试行国有资本经营预算的意见》中，分红的原则是“适度、从低”，最高的比例才10%，而且是根据行业进行一刀切，似乎是一种次优选择。

　　张文魁：对，一刀切有它的问题，但是不一刀切问题更大。假如是一对一的确定分红比例，一是谈判的成本太高，一是里面的弹性太大，容易出现寻租空间。

　　现在一刀切存在一个行业区别，像石油石化这样的垄断企业征收的比例就高一些，但我认为这也是一个似是而非的看法。我们可以比较石油和钢铁两个行业，你认为石油公司应该比钢铁公司上交更高比例的红利吗？不一定。为什么？钢铁业已经不是处于发展高峰阶段了，不再需要新的资本投入，现在中国钢铁业的设备是全世界最先进的，它自身完全有能力滚动发展。也就是说它现在不需要浇水施肥，而是到了摘桃子的时候了，所以应该提高分红比例。而石油行业还需要大规模的资本投入去勘探、开采、收购和技术改造，以提高产出的质量和产出比例，所以分红比例不能太高。

　　谷重庆：那您觉得这个方案今后的发展方向是什么呢？是根据情况决定是否提高分红比例吗？

　　张文魁：我觉得更重要的是建立规范的董事会，让董事会根据企业的发展状况和下一步的发展需要来决定是不是分红，以及分多少红。现在的很多国企都没有董事会，而这个事情是需要董事会来做出判断，然后提交给国资委这个股东来决断。

　　谷重庆：也就是说进一步推动国有企业的公司制改革，实现真正的同股同权，将来公司董事会制订一个分红的方案，股东批准之后，包括国家在内的股东都可以按照规定获得应得的红利。

　　张文魁：对。这里面有一个事情是不能回避的，就是央企的整体上市。假如不进行整体上市，那么国企分红只能是要么一刀切，要么一对一的谈判，但两种方式都不是好办法。

　　3. 支付改制成本应优先

　　谷重庆：刚才谈了怎么收的问题，还有一个大问题就是怎么花。关于这方面现在有很多的争论，但大体上主要是关于这笔钱应该优先支付国企改制的成本，还是应该让它在更大范围内惠及全民，例如拨给社保基金。您的观点是什么？

　　张文魁：我认为这笔钱应该首先用于支付国企改制重组的成本。

　　谷重庆：为什么？

　　张文魁：打个比方，这笔钱对于国企改制重组来说就好像是止血药，花这个钱能避免更大的损失，话虽然不好听，但就是这个意思。

　　谷重庆：能不能具体谈谈这点。

　　张文魁：比如说有一个企业已经彻底停产了，企业资产为零，土地也不值钱，但有一万职工需要安置。过去我们说企业要靠变卖自身资产来安置职工，但现在这个企业没有资产，这条路走不通。假如这一万人的安置费用需要十亿人民币，而今年其他效益良好的国企分红有20亿。你觉得是把这20亿先交给社保基金或者财政，还是先拿出十亿来把这一万人安置好？肯定要先安置这部分人，因为这部分等待安置的人对社会来说就好像流血不止的伤口，必须先进行缝合，否则第一对社会稳定不利，第二这笔花费不但无法避免，而且会逐年要提高，五年前安置一个工人需要五万块钱，现在一个人就需要十万块了。

　　谷重庆：您说的有一定道理，但是您想过没有，社保面对的是所有的人，既然工厂停产之后工人下岗，那么他也会自动成为社保的保障对象，不需要单独再花一笔安置费。

　　张文魁：如果他只有40岁还没到退休的年龄呢？

　　谷重庆：那也有失业或者是其它种类的保险。所以还是应该把国企的红利给社保。

　　张文魁：这个提法是很好的，但是过去我们形成了一个政策，就是国有企业职工下岗的话，一定要给一笔安置费，这叫买断工龄。

　　谷重庆：但这从另外一个角度看来有点不公平。首先，我们从历史的角度来看，上世纪90年代我们有很多国有企业关停并转，大量职工下岗，当时由于种种原因，其中很多人并没有拿到像今天这么多的补偿；其次，目前在民营企业等其他所有制的企业中，也存在类似于下岗这样的情形，但这些人并没有获得任何的安置费。假如仅仅因为这些人在国企工作，就可以额外多拿一笔安置费，那么对上述这些人都是不公平。

　　更为重要的是，假如我们认为国有企业是属于全民的，那么它的红利也是属于全民的，拿国企红利去安置国企的下岗工人，在理论上无异于用全国老百姓的财富去补偿其中特殊的一部分人。我不是说这部分人不需要补偿，而是其他类似的人都没有获得相应的补偿，假如要补偿这些人，那么就需要说明理由。

　　张文魁：你说的对。但如果要追溯原始权利人的话，那么应该把这个钱给农民，给我们的父辈。为什么？因为国有经济形成的时候，没有资本，最初的资金是通过农产品的剪刀差来获得的。所以国有企业，不管是分红，还是出售国有股，这个红利首先应该分给上世纪50年代、60年代的农民。当然，分给那些农民不现实，那就是按照建设和谐社会的思想，建立农村的社保体系。

　　谷重庆：是的，所以这笔安置费需要解释，其他的改制成本为什么要从国企分红里面出也是需要解释的。

　　张文魁：现在给国有企业工人的安置费，一直都没有解释。

　　谷重庆：既然没有足够的理由，那拿国企分红的利润去支付这个成本就有点站不住脚了。

　　张文魁：若干年前国家是不承认这种做法的，地方上为解决问题先试行起来，后来全国都在效仿，官方最后也认可了这样的做法。为什么呢？因为这是一个双赢的办法。它可以止血，减少更多的损失。假如你给这些人安置费，第一是这些人马上就开始重新就业，自己盘活自己，他们的家庭也会随之一起盘活，要不然就会耗着。第二，企业清算破产，关闭，债务也清了。所以这是双赢，也是现实。

　　谷重庆：这听起来感觉像会哭的孩子有奶吃。

　　张文魁：的确有这个问题。过去在东北，有的国企职工下岗一个人给八千的安置费就解决了，有的企业一个人给十几万的安置费，但还觉得还不够。都是国有企业，为什么给你十万块都安置不了，别人八千就安排了？他说我们这里工人年终奖是两万块，为什么十万块就让我下岗？他当然不满意。

　　4. 国有经济应自我维持

　　谷重庆：您认为需要先支付改制成本，但这里也有一个问题，就是支付国企改制成本的这些钱怎么走，这笔钱是先进入财政系统然后再支出，还是先根据情况分割比例然后直接给企业？

　　张文魁：这笔钱是先收后支，收支两条线，首先是全部进国库。而财政部门事先会预计今年国企改制需要支付多大的成本，在做预算的时候就会计算相关费用，然后直接拨付。

　　谷重庆：那么在这个过程中，国资委和财政部是一种什么样的关系？

　　张文魁：国资委是一个预算单位，它做预算初稿，或者是建议稿，因为企业的状况它掌握得最清楚。这个预算初稿和建议稿，最后要拿到财政部门去审核。

　　谷重庆：按照您的说法，也可能出现一种情况，比如今年国有企业改制成本特别高，可能支的钱超过从国有企业分红中得到的钱。

　　张文魁：从现在来看，不会出现这种情况，当然出现这种情况也不奇怪。现在只能是以收定支，就是量入为出，慢慢解决问题。

　　谷重庆：那以后财政上还会不会拿其它方面的收入来补这个窟窿？

　　张文魁：现在还有一些，一年200亿左右，但以后应该不会了。假如国有经济不能自我维持，甚至没有止血能力，那它的意义何在呢？

　　谷重庆：也就是说实行国有资本经营预算的目的之一就是首先实现国有经济自身的平衡。