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政府资产运营的国际经验http://www.sina.com.cn 2007年09月25日 09:27 中国经济时报
“不同的资产经营方式其经营成本和预期收益是不相同的。”在接受中国经济时报记者采访时，南宁市社会科学院副院长韦继更说，南宁市“威宁模式”的改革，实质上是政府变实物管理为价值管理的一种尝试，其意义就在于降低成本，提高效率。 他介绍，实物管理就是政府亲自管理和经营行政事业性国有资产，但这种管理方式成本比较高而效益却不高。价值管理是政府以国有资本股东的身份，通过持有经济实体的股份行使国有资产所有权，同时监督经济实体的发展方向和经营政策，其管理成本较低，产生的经济效益较高，所有者和经营者相分离，经济主体的自主性较大。“这是符合我国国有资产管理改革方向的，“威宁模式”的改革是我国行政资产运营的有益探索。”韦继更说。 国外发达国家政府在政府资产运营方面有一些比较成功的做法，韦继更介绍了部分国际经验。 1． 澳大利亚物业管理模式 澳大利亚把土地、办公设备和房产资源统称为物业，对这方面的管理称为物业管理。由联邦行政财务部房地产司统一管理联邦政府的房地产，其范围包括境外驻外使领馆，境内的商业办公用房、法庭、实验室、古迹等。房地产司的主要任务是：在市场竞争中经营房地产并为联邦政府赢得商业利润，出售或转让无效益、不具备公共利益的房地产，所得收益上缴政府用于其他更需要的地方，确保不动产的保值、增值。工作目标是：通过经营房地产，为联邦政府赢得以市场标准来衡量的商业利润；将净利润作为分红上缴政府；将房地产转让所得利润上缴政府；满足政府机构的未来需要；根据行业标准及用户要求提供高质量的境内外物业管理服务；根据行业标准对房地产进行维护。 政府办公物业全部实行市场租金制。联邦政府所使用的物业来源是拥有所有还是租赁，按经济原则确定。政府各机构包括驻外机构其办公用房的解决可以向市场租赁，也可向房地产司租赁，但不享受任何优惠政策。租用时首先要向行政财务部申请，明确所需物业、人员、面积等，行政财务部实行统一规划、综合权衡的宏观策略，注重从整体和宏观的角度对公共财产的使用效益和发生的费用开支进行综合权衡，审批后向社会公开招标，确定签订合同。租用物业后，政府的物业服务大多是外包给私人公司负责，外包的服务范围包括人力资源服务如政府人员的培训考核和外聘等、地产服务、办公室服务如环境卫生、保安、保洁、电梯等保证机关办公运转的各种服务、财经服务等。 澳联邦政府的部门所使用的物业都是采用租赁或融资租赁的方法取得的。除那些有国家象征意义的如议会大厦、高法院、国家安全外交需要的如联邦警察局、大使馆和对国家有特殊价值的如战争纪念馆、图书馆、博物馆、造币厂等物业必须拥有外，其他物业联邦政府也是尽量采用租赁的方式，对不良物业及时处置。 ２． 芬兰市场化运作模式 芬兰政府将国有资产分为长期使用部分和可交换、出售部分，由事业单位国家固定资产局对其进行市场化运作管理。除国防部的固定资产外，其他行政机关、大学、博物馆、歌剧院、监狱和其他事业单位的固定资产都划归管理。在保证国家对资产需求的前提下，将可交换的资产出租或出售，参与市场竞争。国家机构使用资产实行租金制，谁使用谁付租金，所需经费打入部门预算，由国家财政支付。租金的价格遵循市场规律和合理化原则，国家不干预。 这种模式的好处是：对国家资产进行商业化运作，增加了固定资产收益，国家财政节省了大量建设投入资金；市场竞争带来固定资产维护费用的合理化，提高了资产的使用效率；固定资产局转为事业单位，自负盈亏，节省了财政支出，增强了活力。 ３． 美国租金管理模式 美国政府资产明确归联邦政府或地方政府所有，分别进行使用管理。联邦政府资产归联邦政府所有，财政部和政府服务总局负责管理，分别由各个政府部门掌握使用。行政服务总局有责任对各部门提供服务，各个部门可不向行政服务总局购买服务。 美国联邦政府的房产全部归行政服务总局管理，其他部门使用房产要向行政服务总局交纳租金，行政服务总局负责办公用房的日常运营管理。政府办公用房统一由行政服务总局提供，并负责进行维修；行政服务总局与使用办公房的单位签订部门间的用房协议，确定使用年限及租金等，租金通常低于市场价格。对于房产的管理，美国联邦政府主要着重于购建的管理，政府部门的办公用房的新建、大的修缮预算列入行政服务总局预算中；各部门租用办公用房所需支付的租金则列入各部门的预算中。房产的处置由行政服务总局负责。 其他各种政府资产。除房产以外的其他各种政府资产，如汽车、计算机等的购置、维修等项费用体现在各个使用部门的预算中。政府车辆采购由行政服务总局按政府采购办法进行采购，车辆都使用专门的牌照，让公众和社会媒体来进行监督，禁止私自使用政府车辆的行为，使用过程中每辆车都有专用的信用卡用于加油、日常维修。 这种管理方法的优点是建立一个完善的政府资产信息管理系统，及时、准确地掌握政府资产的分布、使用和资产运行的详细资料。 ４． 加拿大统一经营模式 加拿大联邦和省政府的办公用房等行政房地产不动产都由公共服务部或房地产国有企业集中实行统一动态管理，商品化、市场化供应，货币化结算。政府各部门根据办公需要以房客身份从公共服务部或房地产国有企业租用设施完好、物业管理服务齐全的办公楼宇使用。租用部门除支付租金包括房租、水电暖等能源费在内的物业管理费．列入部门预算外，大楼的物业管理等运转保障服务全部由公共服务部或房地产国有企业负责，服务不好则向其投诉处理。政府办公用房方面，除对政府所属具有历史文化意义的建筑必须很好地保护利用外，不够则由房地产管理部门提出投资分析报告决定采取购买、租赁或建设等效益最佳的方式解决。富余办公用房向社会出租或出售，处置政府闲置财产列入加拿大政府采购管理的内容，由公共服务部集中统一处理，其他任何部门不得擅自出售，将政府闲置财产处置规范化、程序化、法制化。按规定，一般是就地出售，出售收入的３５％作为其运作成本，低值品或公开销售、拍卖或是捐献给慈善机构。 这种管理方法的优点是政府房地产资源能得到有效配置，既能及时满足各部门办公用房的需求，又使办公用房得到充分、合理利用。目前，联邦政府办公用房约６０％属政府产权，４０％从社会租赁。 政府车辆则由联邦政府公共服务部按政府采购办法具体负责车辆采购及分配工作，承包给私营公司管理；年度车辆的管理费用，以招标时确定的费用为标准，付给私营公司管理使用；车辆的燃油费和维修费由用车单位据实结算；政府的车辆不购买保险，由政府自保。 韦继更介绍说，国外政府资产管理模式的基本特点，一是政府财产管理的专业化。这也是发达市场经济国家在政府财产管理中较为普遍采用的一种方式。如美国联邦事务服务总局是政府总务和后勤服务部门，统一管理联邦政府的房产。加拿大联邦政府建设和服务部，负责联邦政府的财产管理、政府采购、办公用房管理、物业管理等。专业化管理有利于防止财产的重复购置与闲置，提高财产使用效率。 二是政府财产管理的法制化。法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一个主要特征，它保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府财产管理效率。如美国的《联邦政府资产和行政服务法》、《联邦政府财产管理法》以及《联邦采购政策办公室法案》等，确定了美国联邦政府资产管理的政策、方法和组织管理体制。为了防止政府财产管理中的渎职行为与腐败现象，许多国家建立了严明的政府财产管理的监督制度。 三是开始尝试内部结算、商品化供应的租赁制度。用市场手段调节政府房产的结构和分配使用，鼓励用房单位节约空间，提高政府资产的使用效率。部分发达国家开始尝试政府部分内部结算、商品化供应房产的租赁制度，客观上为节约和明晰政府的行政运行成本创造了条件。如美国联邦政府的房产全部归联邦事务服务总局管理，其他部门使用房产要向联邦事务服务总局交纳租金，租金中包括房屋维护和日常清洁的费用；根据政府资产的预算定额，国会对租金标准予以审定；用于租房的经费，纳入各部门的预算中，多用房多花钱。加拿大联邦政府和省政府办公用房由公共服务部或房地产国有企业集中统一管理，商品化、市场化供应，市场化结算；政府各部门根据办公需要，以房客身份向公共服务部或房地产国有企业租用楼宇，交纳租金含物业管理费，租金列入政府部门预算。澳大利亚政府授权澳洲工程局对政府财产实行完全商业化管理，澳洲工程局类似政府财产维护、更新的合同承包商，以企业身份供应办公楼宇给政府各部门使用。 （本报记者李成刚采访整理） ■案例 金科大厦： 一栋“烂尾楼”的复活 金科大厦原本是南宁市科委与一家房地产公司合作开发的一处房产。１９９５年３月，双方签订协议，共同开发２９５０．４平方米的土地，用来兴建一座高２４层、建筑面积５万多平方米的活动中心。双方约定：该中心建成后，市科委与该房产公司各占总建筑面积３０％和７０％的产权。 由于对房地产市场的风险性认识不足，再加上在选择合作伙伴时没有作深入调查，过于轻信对方的开发能力和资金实力，使得项目开发才完成基础工程就因房产公司资金不到位而停工闲置，时间长达６年之久。期间又因拖欠工程款而被施工队长期占驻，成为一个严重影响市容的“烂尾楼”。２００２年，该房产公司因无力偿还银行贷款导致其拥有７０％的土地及在建工程被法院拍卖。 面对这一闲置６年的烂尾楼，威宁公司接管后，多次对市场进行调查，在充分研究项目运作的方式与可行性后，制定了整体转让和继续开发两种方案。 威宁公司认为，金科大厦处于南宁市繁华街区，如果继续对这一烂尾楼进行开发，收益无疑是巨大的，但是先期投入将是一笔不小的数目。相比之下，整体转让的收益可能小一些，但对于不十分了解房地产市场的威宁公司来说，可以规避继续开发所带来的高风险，不失为一种稳妥的选择。 就在威宁公司权衡两种方案的利弊得失时，南宁市另外一家民营企业凯丰房地产公司通过拍卖竞得原金科公司７０％产权。消息传来，威宁高层敏锐地意识到，机会来了。他们及时调整思路，决定将金科大厦３０％的产权整体转让给凯丰房地产公司。２００２年１１月，凯丰房地产公司以２０８０万元的价格购得金科大厦３０％的产权。 金科大厦的产权转让刚刚结束，一些金融部门就纷纷找到威宁公司，表示愿意支持该公司的资产盘活，支持项目开发。
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