财政集权与财政分权间的嬗变

　　北京报道 本报评论员 曹理达

　　1980年代的财政分权

　　<21世纪>:1980年,国务院决定实行"划分收支、分级包干"的财税体制。怎么理解那次财税制度的调整思路与背景?存在什么问题?

　　安体富:那次财政体制改革的思路是对地方适当放权,调动地方的积极性,只有这样才能发展经济。改革以后收支划分都定了,5年不变。在此期间地方多收了可以多支,少收少支,可以自己安排。投资多收入多,可以再扩大投资,和地方的5年计划衔接起来。1978年以前财税高度集中时,各个地方支出都由上面统计,地方没有多少权力。现在完全是地方自主,调动了地方的积极性。包干体制实行的结果,就是收入增长比较快、经济发展也比较快。

　　但也有两个主要问题。一是中央财政收入占整个全国财政收入的比重不断下降,导致中央越来越困难。因为实行包干体制,地方上出现"包了不干",包干之后,但是支出不承担,还需要中央财政调整。同时,各个地方为了增加收入,重复建设、盲目建设很严重。各个省都搞启动的技术要求不高的烟厂、酒厂、小化肥厂。二是地区之间进行封锁,地方保护主义。另外,棉花大战、烟草大战、皮革大战,抢购原料,到处你争我抢的抬高价格。

　　<21世纪>:伴随着农村改革向城市改革的推进,国营企业实行利改税,1985年和1988又进行了几次财税改革。怎么看待国家和国有企业之间分配关系的变化?

　　安体富:原来企业大多是国家的,利润上交财政,当地方需要流动资金、基本建设资金时,财政再给钱,就是统收统支。这就导致国有企业经营比较死,要通过利改税来注入活力。国企交完流转税后扣除成本,剩下就是利润。这个利润过去全部上交国家财政。过去认为对国企不能征所得税,从理论上看,这次改革是破天荒的。

　　利改税分了两步,1983年是第一步利改税,1984年是第二步利改税。第一步利改税企业交所得税后剩下的利润,还采取大约四种利润上交的形式。第二步时,取消利润上交形式,改叫调节税。调节税率是这样定的,交完55%的企业所得税之后,剩下的利润扣除奖励基金、福利基金之外,剩下多少占利润的比例,这就是调节税的比率,各个企业都不一样,所以就变成一户一个比率,所以等于还是利润上交,只是名义上叫调节税。

　　这里面也有很多问题,后来就试点搞承包制。承包制当时被鼓吹得很厉害,它是调动了企业的积极性,但这样就使财政收入越来越少。另外,它实行的是税前承包。企业为了发展向银行贷款,按道理应该用利润来还。但当时是用交所得税之前的利润来还,也就等于是用了财政的钱去还。于是银行就任意给企业贷款,因为肯定能收回。这样影响非常大,财政越来越困难,所以在1994年进行了财政体制改革,实行分税制,税制进行了改革。

　　"94税改"的来龙去脉

　　<21世纪>:"94税改"的背景和效果如何?如何理解"统一税法,公平税负,简化税制,合理分权"的指导原则?

　　安体富:这一次税制和财政体制都面临着大的改革,它们是同时进行的。1993年十四大召开,提出了要建立社会主义市场经济体制,这是根本性的变化。到了十四届三中全会,专门有一个关于社会主义市场经济体制的若干决定,确定了要搞市场经济的目标,原来的税制很不适应,要进行税制改革。

　　统一税法,我们看到改革以前税法是有身份区分的。国有企业有国有企业的、私有企业有私有企业的,外国有外国的,税法是很不一样的。经过这次除了企业所得税内外没有统一以外,别的都统一了。公平税负,原来企业所得税的税负都是不一样的。税负总体是这么一个结构,就是国营重于集体,国营、集体重于私人,内资企业重于外资企业。这一次做了一些调整。简化税制,之前有30多种税,经过这么调了以后,减到大概18种税。合理分权,就是解决中央和地方的关系问题。这次改革后,税种的立法权都在中央,但是税的征收、管理是地方税由地方来负责征收管理的。所以1994年的税制改革,它是适应社会对市场经济体制建立的需要。总体也使得我们整个税收体系,大体上能够符合市场经济的要求。初步建立起了适应市场经济体制的这种税收体系的框架,还不是很完善的,只是一个框架。

　　<21世纪>:"94税改"在分权体制的制度化方面起到了怎样的作用?

　　安体富:这里面是一个财政体制的问题。1980年开始划分收支分级包干,后来又实行了承包制。但是它整个是比较不规范的,包干的结果就是中央支配的收入越来越少。

　　分税制有几个内容,首先是划分各级政府职能和支出的范围。先划支出,然后根据支出划收入,支出的划分大体是按隶属关系的。像中央企业、事业单位、机构的支出,全部都是中央财政。地方也有一套相应的机构、它所属的企业、事业单位、学校、医院,这些支出都是由地方来负担。收入划分按税种来,分成中央税、地方税、共享税。中央税主要是指消费税、关税。地方税比较大的税种就是营业税。然后共享税就是一种——增值税,这是最大的。增值税共享是这样的,收来的增值税75%归中央,25%归地方来划分。

　　这一次改革是总体设计,逐步实现的。新老办法同时实行,按照新的办法来交税,最后一算账地方亏了多少,就以税收返还的方式返还给地方。但是返还的时候,基数是定的,以后年度增长的部分,按1:0.3这个系数来调节,就是增长的那个部分中央拿七成、地方拿三成。这样随着收入越来越多,增长的部分就是中央拿大头、地方拿小头,逐渐增加中央支配的收入,是一个增量标准。1994年的财政体制改革就是实行分税制,就是简单的分税分级财政。在分税制的基础上分级财政,各级定了以后执行,这比以前也大大改进,也比较规范。

　　新一轮税改方向

　　<21世纪>:最近几年来,税收总量及其占GDP的比重增加非常迅速,去年接近四万亿。您怎么分析其中的原因?加上社保等因素,目前我国的总体税负水平是否过重?

　　安体富:我个人认为宏观税负比较重,应该适度减税。税收收入占GDP的比重,从1998年开始每年上升一个百分点,2006年大概达到了18%,加上占比4%的社保基金收入,就是22%了。

　　具体税种税率都偏重。增值税税率是17%,把生产型换算成消费型增值税的话,大概是23%。西方国家的增值税一般都在20%之内,日本、韩国都是百分之几。企业所得税率是33%,发达国家OECD平均也没有这么高。个人所得税的边际税率最高的45%,甚至比美国都高。

　　宏观税负的高低,还应考虑到政府提供公共产品的多少。我国提供公共产品是比较少的。

　　现在每年税收超过GDP很快,如果一直这么增长,税收会越来越高。所以就有一个战略目标,税收提高有一些制约的因素。一个是社会保障;要建立创新型国家,得考虑企业研发费用的支出;最后一个是工资的因素。工资提高,企业成本增加,税负过重会影响企业发展。宏观税负的提高应该考虑这些因素,不能定得过高。

　　<21世纪>:2003年,十六届三中全会作出了"分步实施税收制度改革"的战略部署,提出要按照"简税制、宽税基、低税率、严征管"的原则进行税制改革。如何分析本轮税收改革的背景和特点?

　　安体富:这次改革我认为很重大。1994年的改革只是奠定初步的框架,到2004年已经10年了,经济发生很大的变化,原来很多政策都不适应了。这次改革涉及的范围很广,力度很大。几乎涉及到增值税、企业所得税、个人所得税、消费税等所有主要的税种。力度大体现在对财政收入的影响上,总共大概会减少五六千亿收入。

　　宽税基是扩大征收面,另外税基要清洁。现在税收优惠减免很乱,尽量减少这些税收优惠,扩大税基。低税率,增值税转型实际上是税率降低了,两法合并也是。世界上的潮流也是低税率。这几个原则体现了我国和国际税制改革经验的总结,是比较新的税收理论。

　　<21世纪>:怎么判断增值税改革的前景?本轮改革还有哪些难点?

　　安体富:增值税转型没推开的一个主要原因,就是增值税现在由生产型改成消费型会刺激投资。现在是经济投资偏快向过热过渡,有的人就担心这一改不是更过热了吗?但我认为实际上的影响不大。一是因为税制改革是一个制度性的变革,要考虑到长远稳定性,不能根据经济现象来回变。再一个,从东北试点情况来看,也没有刺激经济的过热。增值税改革大概减收一千多个亿,而现在投资大概是10万个亿。比例非常小。增值税改革有利于技术密集型的行业发展、有利于资本密集型的行业发展,正符合经济结构调整的需要。

　　总体来看,十一五期间主要的改革有增值税转型、个人所得税、资源税、养路税等等,任务还很重。

　　(安体富为中国财政学会、中国税务学会副会长)

　　中国财政体制三十年变迁

　　划分收支、分级包干阶段(1980年-1993年)

　　1980年2月,国务院决定实行"划分收支、分级包干"的财政管理体制,其要旨是,把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,实行分类分成,财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分,地方财政在划定的收支范围内多收可多支,少收则少支,自求平衡。

　　1983年和1985年国家对国营企业实行两步利改税。1985年起财政体制也相应调整为"划分税种、核定收支、分级包干"。

　　1988年,开始全方位实行财政承包制。

　　分税制财政体制阶段(1994年至今)

　　广为关注的"94税改"改革财政包干体制,实行分税制财政管理体制。分税制的主要内容是"三分一返",即在划分事权的基础上,划分中央与地方的财政支出范围,按税种划分收入,明确中央与地方的收入范围,分设中央和地方两套税务机构,建立中央对地方的税收返还制度。

　　2002年,中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善,改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法,对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。

　　2003年,新一轮税改启动

　　十六届三中全会作出了"分步实施税收制度改革"的部署,提出要按照"简税制、宽税基、低税率、严征管"的原则进行税制改革。

　　2004年9月,在东北老工业基地八大行业试点增值税转型,2007年7月试点范围推进到中部六省部分城市。

　　2007年3月,<企业所得税法>通过人大审议,内、外资企业所得税两税合并。

　　(代忘 收集整理)