循环经济法草案构建八大管理制度

　　全国人大环资委法案室主任孙佑海解读《循环经济法(草案)》

　　-本报记者 孙东辉

　　“大棒要硬，胡萝卜要甜。”全国人大环资委法案室主任孙佑海如此形容《循环经济法(草案)》(以下简称草案)约束与激励的两面。循环经济法主要管理制度是什么，如何正确理解减量化与再利用、资源化的关系？9月5日，孙佑海对该法草案若干内容进行了解读。

　　框架构建曾争论较大

　　8月27日 ，十届全国人大常委会第29次会议对全国人大环资委提请审议的草案进行了初审。草案以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章六十一条。孙佑海指出，循环经济法的框架如何构建，曾是草案起草中争论较大的问题之一。几经反复，草案框架作了如下设计：

　　第一章是总则，第二章是基本管理制度，第三章是减量化；考虑到再利用和资源化两者之间联系密切，第四章同时规定再利用和资源化；还考虑到减量化、再利用和资源化既发生在生产过程，又体现在流通、消费过程，故将第三章和第四章各分为两节，第一节规范生产过程中的减量化、再利用、资源化，第二节规范流通、消费过程中的减量化、再利用、资源化。第五章是激励措施，第六章是法律责任，第七章是附则。

　　孙佑海表示，这样设计草案的框架，结构合理，逻辑清晰，能够准确体现出立法的指导思想和目标，可以涵括各项主要制度，并且便于操作和遵守。

　　草案的八大管理制度

　　孙佑海指出，草案建立的主要管理制度包括八个方面：

　　一是循环经济规划制度。草案第十二条从两方面对循环经济规划制度作了规定。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。

　　二是抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。发展循环经济实施减量化，应首先在源头上建立一种总量控制的“倒逼”机制，即以资源和环境的容量为限度，迫使企业在节能减排降污上下功夫。

　　三是循环经济评价考核制度。草案第十四条规定国务院经济综合

　　四是以生产者为主的责任延伸制度。草案第十五条区分不同情况，对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。

　　五是对高耗能、高耗水企业的管理。“抓住了这些重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。”孙佑海说。

　　六是产业政策的规范和引导。草案第十八条规定，国家产业政策应当符合发展循环经济的要求。

　　七是激励措施。草案专设第五章，对激励政策作了比较具体的规定。促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。

　　八是法律责任制度。草案专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的罚则，以保障循环经济法的有效实施。这是循环经济法“具有硬约束”的根源所在。

　　减量化优先考虑我国基本国情

　　孙佑海表示，有些人对减量化与再利用、资源化之间的关系存在模糊认识，认为既然制定循环经济法，那就要以废物循环利用即再利用、资源化为重点，以提高物质循环利用率为核心。

　　孙佑海认为，我国进行循环经济立法一定要从实际出发。在减量化与再利用、资源化的关系问题上，我们既要吸收发达国家的经验，更要考虑我国的基本国情。日本、德国等发达国家因处于后工业化时代，资源利用效率已经很高，前端减量化的潜力相对较小，这些国家发展循环经济侧重于资源的再生利用；而我国正处于工业化高速发展阶段，能耗、物耗普遍较高，前端减量化的潜力很大，当前应当特别强调减量化。在我国发展循环经济，减量化是重点，是基础，首先要尽可能减量化。

　　他提醒说，草案中有一些条款专门规定了发展循环经济时必须遵守的环境保护要求。在实践中，有的开发区和工业园区成了高耗能和高污染产业的乐园，成了破坏环境藏污纳垢的场所。因此，对这种打着发展循环经济的旗号干着破坏环境的行为必须引起高度注意。