社保费改税之辩

　　远山

　　争论多年的社保费改税议题也许将很快水落石出。按照全国人大常委会2007年的立法计划，社会保险法将会在今年12月提交全国人大常委会初次审议，而社保费的征管将在该法中进行明确。

　　“国务院正在起草社会保险法草案，准备提交全国人大审议，社保费改税的问题会在草案中提出解决的方案。”8月 15日，劳动和社会保障部副部长胡晓义对《第一财经日报》表示。

　　随着“最后期限”的到来，社保费改税的争论也日趋激烈，各方力量都在抓住机会表达自己的意见并施加影响。

　　8月8日与 7月31日，财政部与

国家税务总局接连召开了两次关于社保费改税的研讨会，全国人大常委会法工委与预算工委、国务院办公室、国务院法制办、

审计署等部门官员及相关专家参加。而作为主角之一的劳动和社会保障部门并没有参加。

　　对此，有专家直言，这实质上反映了税费之争的最本质和前沿问题：是税是费只是形式，最根本在于部门利益和征缴主体。

　　为此，《第一财经日报》特邀社科院拉丁美洲研究所所长、劳动保障部评审专家郑秉文、财政部科研所所长贾康、北京大学财经法研究中心主任刘剑文，就社会保险制度的性质、管理和运行机制以及可能的改革方向进行探讨。

　　1 “自治”模式还是“共济”模式

　　《第一财经日报》：社保费改税已经争论了很多年，最近讨论越来越趋向于超越简单的社保基金征管方法，而意识到资金征管方法是和具体的社保制度相联系的，采取什么样的征管方法一定程度上是由社保体制所决定的，那么中国社保制度到底应该走一条什么样的道路？现在有哪些意见和看法？

　　贾康：法制体系意义上的社会保障，最早成型于欧洲，广为人知的是德国1883 年~1889年俾斯麦的社会保障法。在英国则可追溯到1601年伊丽莎白的济贫法（Poor-law） 。在世界各国，社会保障的管理体制已发展变化出多样化的特征，十分简括地说，德国、希腊的“行业自治（行业工会管理），政府补助、监督” 特征与美国、英国的“政府主导、统一管理”特征，可称为两大不同模式。

　　对于中国的社保制度框架，新近的一种意见是主张我国应当主要借鉴德国“自治”模式，“劳资分类，政府（财政）担保，主管部门行政监管（财政则“保持距离”），社保自成系统，自我平衡，自我发展”。

　　这里的关键点，是中国为什么应以“自治” 型的“自成系统”为取向？上述意见的论据主要是：1.德国的社保100多年走得相当平稳；2.这符合我国国情；3.这符合社保制度的本质。

　　事实上德国近几十年的社保走得并不平稳，其自治型社保体系的“自我平衡” ，在养老这个最主要、最具代表性的领域早已不能实现，不得不由联邦政府提供财政补助来弥补亏空，这种补助在1996年已高达 812亿马克，占联邦支出的 17.82%，成为联邦政府最大项的社会福利开支。也就是说，在德国“自我平衡”模式已有人建议改行一种统一的、由税收筹资的基本养老金制度。

　　其次，“自治”恰恰不符合中国国情。德国社保制度的源头，可追溯到那里中世纪矿工们自己组织的 “集体金库”，并深受19世纪社会主义思潮推动的工人运动的影响，因而比较强调行业牵头的“自治”性，而中国恰恰没有这样的国情和传统。

　　第三，要说社保制度的本质，是其“互济” 、“共济”的功能，即成为市场经济“减震器 ”和“安全网”的公共产品属性，这才成为超越微观主体眼界、也超越一般行业眼界的“社会性”保障，因而美、英式的“政府主导、统一管理”模式，倒是在形式上与这一本质更贴近。

　　德国出于历史上的遗留因素和一些不得已的原因采取“行业自治”的管理体制，其实倒更容易引起 “社保制度的碎片化（分割化）”弊端而与其本质发生背离，德国联邦政府以财政资金超越自治“自我平衡”的介入，可理解为对这种背离的一种社会性矫正。

　　这是为什么中国不应走“自治”取向之路的原因。那么，为什么中国应该走政府主导“共济型”取向的社保管理体制之路呢？

　　第一，中国是世界上最大的二元经济和单一制国家，二元经济弥合过程，必然产生主要来自乡村的、巨量累积至以数亿计的社会保障对象，而他们基本没有“行业自治”的传统；同时，单一制国家又相对有利于推行最终覆盖全体国民、实行全社会统筹的社会保障，以求低社会成本地与人力资本（劳动力）在统一市场中的“无壁垒流动”相配套，因而在管理体制上也必然倾向于政府主导的“共济型”。

　　第二，中国是坚持社会主义市场经济道路的大国，社会主义与中国特色的结合，也内生地要求贴近基本社会保障管理体制的“政府主导、统一管理”模式。当然，由于起点低和多种制约因素，基本社保的覆盖面在中国只能渐进扩大，基本社保的标准在相当长的历史时期内也只可能是有节制的较低水平，但这些并不能否定在我国以政府主导型体制为取向的必要性，相反，我们在我国黄金发展期与矛盾凸显期的交织状态中，已经可以清楚地观察到：在中国只有选择政府主导的“共济型”社保体制，才可能保证无动乱地完成其低标准渐进覆盖过程，服务于建设全面小康社会与和谐社会的目标；如走“自治” 取向之路，却很有可能在城镇化、工业化进程中孕育出一系列的社保待遇“不患寡患不均”的不安定因素。

　　2 “单独预算”还是“复式预算”

　　《第一财经日报》：费还是税不仅关乎征缴体制更关乎社保资金管理形式的选择，应该采取何种管理机制？由劳动保障部门“一家独大”？还是由税务、财政、劳保、审计等共同参与管理？

　　刘剑文：现在之所以出现税改费的争论主要是涉及到一个管理体制的问题，首先的问题是究竟谁来征收？如果叫社会保险税，那么劳动保障部门根本就没有权力征收，涉及到部门利益的问题，现在的趋势是利益部门化、部门利益化和利益法则化。

　　劳动保障部门对于谁来征收意见不一，最开始时劳保部门来征收，后来很多慢慢变成税务机关，17个省市加上两个副省级的市由税务机关征收。

　　最主要的问题还是权力制衡的问题，这也是一个涉及到整个社会的稳定和和谐的大问题。社保基金不应该由一个部门来管理所有的征收管理和发放的职能。

　　费改税可以建立税务征收、财政管理、社保支出的“三位一体”管理体制，有利于社保基金的安全性。 “三位一体”可以相互制约，相互监督，这种“三管齐下”的格局可以加强社保资金的安全性，有效防止挪用挤占和腐败；否则，社保部门既征收社保费，组织社保收入，又管理社保基金，负责基金运营，还安排社保资金的发放，这种集收支于一身的制度不利于加强制度监督。所以，许多学者建议构建一个 “地税征收、财政管理、社保支付”的模式。

　　贾康：这个问题实际是资金管理形式上是应取向于管理机构负责的“单独预算”，还是取向于公共财政框架下的“复式预算”？

　　主张前者的依据，主要来自前述“自治型”与“共济型”权衡中对于“自治型”的偏爱，认为保证社保制度“自成体系、自我平衡、自我发展”的重要条件与标志，就是“实行单独预算制”。那么分析了“自治型”在中国的不可取，实际上就已经可以知道“单独预算制”的不匹配。

　　所谓社保机构负责的“单独预算制”本身，就是一个混乱概念和假问题。

　　在现代公共财政的基本理念中，最主要的一条原则，就是一个政权体系只能有一套预算，不可能形成部门、机构的“单独预算制”——部门的、机构的一般收支预算，都必须纳入通盘的公共收支预算；另外，再加上社保预算和国有资本经营预算，可以成为公共财政框架下与公共经常收支预算并列的三个相对独立的组成部分，来共同构成一套相互间可以统筹协调、有效联通的复式预算。

　　这种公共财政下具有公共资金“完整性”的现代意义的预算，是贯彻科学发展观和实施全局性统筹协调必不可少的运行载体，是使国家和人民最高利益能够落实于公众资源配置的基本制度保障。具有“完整性”的预算再加上国库集中收付制度，便有望实施公共资金运行的全面、全程监督，包括保证基本社保资金的安全性和使用及时性，不被挪用和不被拖延。因此，“单独预算制”其本身的基本概念就是无法成立的。

　　如果戴上部门利益的有色眼镜，可能会认为，所谓单独预算制，是表明机构、部门可以掌握用钱的权力，殊不知公共财政中，用钱的决策权力决不在机构、部门，包括不在财政部（以往财政业务环节所实际掌握的“自由裁量权”，正在公共财政的“自我革命”中日渐缩小），而只能是归于预算的审查批准机构——立法机构，在我国即是全国人大和地方人大。    

　　财政部门在复式预算运行过程中，应尽之责是会同各有关部门（包括复式预算要涉及的社保机构、国资机构等），处理好编制、执行等具体工作。如何用钱，应透明地体现于预算，而预算的决定权，只能是归于人大（及其所代表的全局利益）。

　　3 “费”VS“税”

　　郑秉文：强烈的补偿性是税费之间的重要区别之一。我认为，费改税对中国社保制度的总体改革不是有利的

　　目前我们的任务是要在财务上建立一个“长效机制”，这是中央多次强调的，而建立长效机制的关键之一就要加强供款与待遇之间的联系

　　贾康：基本养老资金筹集形式的“费改税”，是我国经济社会转轨中使社保逐步定型并可持续发展的必然合理取向，我们应当胸怀全局来看待这个问题

　　《第一财经日报》：在讨论了社保制度和资金管理形式之后，对于资金的筹集形式，即是费还是税，我们应该如何选择？

　　郑秉文：在选择采取费还是税的方式筹集资金之前，首先要明白费和税的差别。到底是费还是税的性质不能简单从字面来判断，也不能从征收的机构来判断。

　　我国社保制度目前实行的是缴费制。一般来说，税和费的征收主体都是政府及其授权的职能部门。“税”的主要特征有三：强制性、固定性和无偿性。“费”同样具有前两个特征，但在“无偿性”上具有较大的区别。税收是无偿的，政府可以进行转移支付，国家可统筹安排。税收的这种“无偿性”决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人；而费的情况则不同：其缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在一种“明显的有偿交换”关系，具有一定的返还性质。强烈的补偿性是税费之间的重要区别之一。    

　　我认为，费改税对中国社保制度的总体改革不是有利的。

　　首先， 加强缴费与待遇联系的原则是中国社保改革制度的一个“本”，一个基本原则。如果建立起缴税制，进行费改税，就等于违背了上世纪90年代建立社保制度时的初衷，就等于取消个人责任的制度设计理念，就等于将社保责任完全推给了国家，国家将承担起社保的无限责任。

　　欧洲福利国家面临的财政困难足以使我们看到，国家兜底的福利制度最终还是要进行改革的，最有说服力的就是被称为“世界福利之窗”的瑞典。在欧洲瑞典的改革力度是最强的，即由现收现付制改造成名义账户制度，而不像其他国家只是个别参数的小改。

　　目前我们的任务是要在财务上建立一个“长效机制”，这是中央多次强调的，而建立长效机制的关键之一就要加强供款与待遇之间的联系，这也是中央领导所强调的。世界改革的实践告诉我们，社保制度的财务可持续性是社保制度得以长治久安的基础，是我们社保改革的首要问题

　　其次，费改税将涉及到许多相关问题需要解决，摆在眼前就有两个最大困难：纳税人的定义是什么，即如何界定纳税人的范围和概念；另一个是税率的设定等，如何设定税率？这是两大难题，在目前的社会经济发展水平下，费改税之后将很难予以解决。

　　要增加一个税种或是一个税目，首先要确定其纳税对象。如果费改税，照目前的经济发展水平，部分城镇人口和农民工似乎存在能够被覆盖的可能性。可是农民呢？农民连农业税都免了，年均纯收入只有3000多元的农民有能力成为社保纳税人吗？这个制度框架能把农民工吸引进来吗？他们明年回乡时或异地转移时能不退保吗？如果他们不能成为纳税人，十六届六中全会《决定》确定到2020年建立覆盖城乡社保制度的目标能实现吗？从目前农村经济发展水平看，在农村普遍实行社保税的结果必将导致在征管技术上的不可操作性，在征管结果上的不严肃性，无法及时足额征缴。

　　贾康：从完成中国经济社会现代化的全局高度看，应取向于政府主导的“共济型”社保管理体制和公共财政复式预算的资金管理形式，那么将筹资的具体形式作顺理成章的考虑，就应当是在我国逐步创造条件，争取推出规范、稳定、低运行成本的社会保障税，即争取实现基本养老社保（“社会统筹”部分）的“费改税”。

　　社会保障税是与市场经济相匹配的现代复合税制体系中的一种“目的税”（earmarked tax），既带有专款专用的特征，又可以把税收的法治化、规范性、透明度等属性施加到资金“专用”领域，特别适合于以制度安排可持续地支撑由国家介入的基本养老社保系统的运转，天然地适合于作为基本养老社保“社会统筹”部分的筹资形式。

　　美国分税分级体制中联邦级掌握的“工薪税”，即是其社会保障税，成为养老基本社保的主要筹资手段（由雇员和雇主各付一半，并在某个数量之下，有占雇员年工薪总额固定比例的限制），是适合于全社会统筹和劳动力在统一市场内无壁垒自由流动的市场经济客观需要的。

　　在不能不取向于“政府主导的共济型”社保管理体制的中国，在逐步提高基本社保统筹级次，按照中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，“条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”的方向下，应当在战略层面上借鉴美国模式的经验，选择以社会保障税与之相匹配。至于养老金的个人账户部分，可以继续以缴费形式运行，也可以税的形式收上来后再拆分做实，与此都是并行不悖的关系。

　　对于应该加强私有性和有偿性的观点，我认为：

　　第一，社保税对应的是基本养老的社会统筹的部分，这一部分恰恰不是强调和着眼于“一对一”的补偿性（要真是这样就不可能存在社保的“互济”、“共济”功能和公共产品属性了），社保费与税“统筹”的实质，都是一种“蓄水池”和“大锅饭”，当然是最必不可少的规范的“大锅饭”。所谓“强化‘私有性’的费性”的必要功能，只能由以后“新人”所做实的个人账户承担。

　　实行社保税并不影响个人缴费的拆分，税务部门征收含有个人缴费的社保税，可以同时将征收明细送社保机构，后者可根据征收明细中个人缴费数量记入个人账户，即使将来个人账户全部做实，也只需要将社保税中个人缴费部分划入个人账户而已，只是技术性的操作问题。瑞典等国的经验已表明，个人账户的存在并不妨碍税务征收的实施，社保税的征收也不妨碍个人账户制度的运行。

　　第二，既然社保税针对的是基本养老的社会统筹即“共济”的部分，又既然是为全社会统筹情况下劳动力在全国统一市场中的无壁垒自由流动提供配套条件，那么当然在税率和待遇标准上要实行全国统一，这并不存在什么“复杂化”的问题。至于另当别论的个人账户，如需要做实，税的规范化统一，丝毫不妨碍其继续保持适当的多样化和复杂性。

　　第三，社保税的纳税人范围，可以和缴费覆盖范围扩大的原理一致，而渐进地扩大，我国费改税出台时，可考虑首先覆盖进城务工人员，种田农民待条件成熟后再考虑，这里也完全不存在什么逾越不了的困难和硬障碍。

　　总之，基本养老资金筹集形式的“费改税”，是我国经济社会转轨中使社保逐步定型并可持续发展的必然合理取向，我们应当胸怀全局来看待这个问题。

　　郑秉文：我国现行的统账结合制度的初衷是为了将公平与效率结合起来、将社会再分配与个人激励机制相结合起来、将社会共济与个人责任相结合起来，将DB型（defined benefit，即收益确定型）现收现付制与DC型（defined contibution，即缴费确定型）积累制相结合起来。这是一个半积累制的、DB＋DC相结合的混合型制度模式。

　　取得如此共识的基础与渊源是：第一，在十几年之前，我国就参考了社保制度改革的全球性改革趋势和我国改革的制度取向，即加强个人供款与未来待遇之间的联系，这在当时的历史条件下，是一个正确的思路；

　　第二，当时我国原有的传统社保模式还是可以被近似地看成是DB型现收现付制，虽然严格意义上不能这样类比，但是，计划经济的旧制度下，所有企业均为国有企业，工人的福利均进入成本，利润上交国家，这可以被看作是一个“大DB计划”，因为福利资源从本质上讲可被看成是来自于一般税收的。统账结合制度的建立和费的引入，是对旧制度的一个否定，是一次制度进步、制度创新、制度改革。

　　我国社保制度刚刚起步，还处于初创阶段，是世界上最年轻的社保制度。对于如此一个年轻的制度，关键是激励问题，让全体国民都自愿地而不是被迫地加入到这个制度当中来。

　　如果采取税收的制度，就等于撇开了国家、社会和个人三者责任共担的制度设计理念，就等于将社保责任完全推到了国家的身上，国家将承担其社保的无限责任。

　　要达到这个目的，就只有增加制度吸引力，提高制度收入能力，扩大制度覆盖面。鉴于此，当前社保制度的主要任务就是要千方百计地强化其供款的私有性，弱化其公有性；扩大个人产权范围，缩小社会统筹比例；加强当前供款与未来收益之间的联系，而不是相反。

　　2005年12位诺贝尔经济学奖得主不远万里参加了《2005诺贝尔奖获得者北京论坛》，其中有两位谈到了社保制度，他们的观点惊人的一致：普雷斯科特“时间一致性”的理论给出的判断是，只有引入个人账户，才能从根本上刺激社保制度的总体收入，这是挽救社保制度的一条生路；福格尔认为，只有现收现付制向积累制过渡才是社保制度解决老龄化的唯一办法。

　　换言之，要实现这两位经济学者的设想，其唯一的桥梁就是将税改成费。

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