市镇自治：行政体制改革的人民视角

　　特约评论员 秋风

　　近几年，重新划分各层级政府间权力关系的政府体制改革是一个热门话题。

　　最引人注目的是 “省直管县”试验。“十一五”规划就已提出，“有条件的省进行省直管县试点”。浙江、山东、福建、湖北、广东等多个省份纷纷出台了以“省管县”财政体制为主要内容的“强县扩权”措施。最近国务院正式批复《东北地区振兴规划》，也允许东北各省“在有条件的地区推行省直管县”。

　　浙江在进行“强县扩权”之余，又开始进行“强镇扩权”试验，旨在把县政府负责的财政、规费、土地、投资项目核准等10个方面的经济社会管理权限下放给中心镇。重庆也将对镇进行改革，但与浙江的路径不同。其方案是“精简行政管理层级，试点撤乡镇政府”，逐渐建立作为县之派出机构的乡公所，不过，最终将随着农民成立农民协会和专业协会，政府解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，实现乡镇自治的目标。

　　这些改革如果顺利推进，将使政府间关系发生重大变化。但是，改革究竟为了什么，应当朝向什么目标，却是应当认真思考的问题。

　　行政层级增加的天然趋势

　　中国目前的政府体系架构，基本上延续秦制，这一制度在过去两千年间没有实质性变化。秦制背后的政治哲学与周的封建制完全不同：皇帝直接统治每一个臣民。但很显然，这一点在现实中是根本做不到的。因此，皇帝在其所征服的地区设立“县”，作为控制臣民和动员国家所需资源的一个基本统治单位。随着县的数量不断增加，皇帝所代表的中央政府发现自己对县也管不过来，又设立郡。此后历代的政府体系，都不出这一“郡县制”范围。

　　但是，这一郡县制天然地具有孳生新的行政层级的趋势。除了中央政府之外的每一级政府，都是上级政府为了便于自上而下的资源动员与行政管理而设立的。每一级政府的主要工作也是利用自己所获得的资源，执行上级政府的法律和政策；同时还要督促自己的下级政府执行自己所转达的上级政府的法律和政策。这样，每一级政府都会发现自己的控制力量不够大，不能约束下级政府认真执行自己的法律和政策。因此，每一级政府都有设立自己的派出机构的冲动。

　　比如，汉代中央政府就发现，郡的数目太多，难以控制，所以就设立了派出机构——“州刺史”，并且由临时性监察官逐渐演变成固定的行政官。唐宋时代的州几乎成为秦的郡，于是，中央政府就在州之上设立“道”。元代发生了一个大变化，扩大了地方第一级行政层级的规模，设立行省，中央政府不需要设立派出机构控制省。但这又带来了另一个问题，省政府发现控制大量的县有力不从心之感。省就开始设立派出机构，明清时代，就有“道”这一级行政辖区。

　　这一行政层级延续到上个世纪中后期，就是地区行署、地级市。当代中国的行政管理层级是史上最多的。原因很简单：政府的权力十分广泛，尤其是政府承担了发展经济的责任，这是古今中外都没有过的。在这种情况下，政府的管理范围就无所不包，政府也必须对每一种资源予以严密控制。

　　因此，几乎每一级政府都设立过自己的派出机构：上世纪50年代中央政府曾经在省之上设立大行政区，现在还有人呼吁设立这种大行政区。省设立了行政公署、地级市。五六十年代，县也曾经在乡之上设立“区”。

　　乡、公社、乡镇也是政府对民众权力扩大而形成的现代现象。上个世纪上半叶开始，政府打破原来“皇权不下县”的传统，直接管理乡村居民，由此不得不设立乡。到50年代，政府正是为了进行大规模资源动员，而设立了公社，这些公社将民众的全部生活管理起来，它后来演变成乡镇。

　　历史表明，一个自上而下控制的政府体系，行政层级具有自然增加的趋势。因为，每一级政府都有管不过来的苦恼，都倾向于设立自己的派出机构，并使其永久化成为一层政府实体。

　　政府体系改革的人民视角

　　自古以来，有识之士就对政府层级叠床架屋给予过严厉批评，也一直呼吁精简政府层级，当代也有学者呼吁废除地级市、撤销乡镇。

　　但这些呼吁基本上只是限定于对旧体制进行修补。人们要求撤销某个政府层级的理由主要是节约行政成本，提高行政效率。很多专家谈论，撤销地级市、乡镇可以减少行政人员，减轻民众负担。而过多的行政层级会妨碍上级政府的控制能力，妨碍政令自上而下的畅通，予以精简，则可以更好地执行上级政府的法律和政策。

　　这些考虑基于政府的内在视角，主要从政府行政控制的角度考虑问题，且更多地为上级政府考虑。秦以来的诸多政府体系改革意见，均由此视角入手。它把政府视为一个自足的实体，权力在不同层级政府之间如何分配，仅仅是一个行政管理问题。改革也仅仅是强化上级政府对下级政府的控制，提高所谓的“行政效率”。

　　这样的视角是必要的，但远远不够。尤其是在民主已经成为一种全民共识的时候，思考政府体系改革问题，需要一个“人民的视角”：如何增进民众的自由、保障民众的权利。据此，政府体系改革就不仅仅是一个行政效率问题，更重要的是扭转行政背后的价值取向的态度：秦以来政府体系的根本目标是强化上级政府对下级政府的控制，最终强化政府对民众的控制；基于人民的视角，未来的政府体系应当以民众的自治为基础，构造一个多中心的治理秩序。在此秩序下，民众不是被统治的对象，而是治理的主体。这是自由和权利的根本制度保障。

　　很多专家羡慕地说，在绝大多数大国，比如美国、印度、俄罗斯、德国，地方行政层级仅有二三级。个中原因十分简单：第一，在这些国家，政府的权力是比较有限的，比如政府不负有发展经济的直接责任，政府对社会的管理也是有限度的，社会自治相当发达。在这种情况下，一个州即使同时管辖上百个市，也不存在管不过来的难题。第二，这些国家普遍实行联邦制和地方自治制度，其政府体系呈现为一种多中心秩序，各个政府之间不存在严格的上下级关系，也就不存在上级政府必须严密控制、监督下级政府，从而设立派出机构的冲动。

　　相反，在中国，每一级政府都有管不过来的苦恼，这完全是因为，首先，各级政府管理了太多事务，尤其是越往上级，管理的事务就越多；第二，各级政府之间没有明确的权力、责任划分，上级政府完全依靠下级政府行使权力、承担责任，因而都有严密控制下级政府的冲动。旨在减少政府层级的任何改革方案，都必须致力于解决：第一，缩减政府权力的覆盖范围，把社会、市场的事务首先交给社会的自治和市场的自治。为此，政府必须首先放弃发展经济的责任和权力，而集中于公共服务事务；第二，尽可能推进多个层面的政府自治，使政府体系的构造原理，由自上而下的控制原则，转变为各个政府责权相称且又明晰划分的多中心治理原则。

　　假如忽略了这一点，那改革就不可能见到成效。由于未能缩减政府权力，所以，历次“精兵简政”总是不了了之，且继之以政府规模的持续膨胀；基于行政管理效率而被裁撤的一级政府，在上级政府控制下级政府的欲望驱动下，通常总会换一个面目再度出现。可以预料，如果不缩减政府权力，调整政府间关系，假定若干年后废除了地级市，省政府很快就会发现，由省政府直接管理七八十个甚至上百个县，根本就不可能管得过来，地级市必然会恢复。有人已经预料到这一点，因而建议，多设直辖市，分割大省，以缩小省的管辖范围，将省级行政区增加到五六十个。这固然可以抑制省政府设立派出机构的冲动，但在另一头，中央政府也会设立派出机构，因为，中央政府必将发现，自己不可能管得过来这么多省。

　　让镇发展成为“市”

　　因此，政府体系改革固然要减少政府层级这样的行政改革措施，但同时也必须伴以政治改革：缩减政府权力，重构政府间关系。

　　确实应当弱化、最终撤销地级市对县的支配权力。但是，这并不等于原封不动地把地级市的权力交给县，如果权力的性质不做调整，则有多少权力交给县，县就会重复地级市在这方面所具有的一切弊端。现在很多专家呼吁弱化、撤销地级市，是想为“县域经济”的发展开辟更大空间。这是一种十分荒唐的想法：所谓的“县域”经济，根本就是行政权力控制经济发展的产物，“县域经济”与这些专家所反感的“地级市城市经济”，其实同样不可取。

　　从这个角度看，县似乎无法成为基本自治单位。诚如葛剑雄教授所说，自秦以来，县级政区在所有行政区中最有稳定性。这仅仅是因为，它是一个是当时交通条件下上级政府控制社会的成本收益相对较优的单位。县自诞生时起，就从来不是一个自然的经济活动单位，当代的“县域经济”乃是行政权力向经济领域扩张的产物。

　　相反，即使在古代，也存在很多工商业发达的“市镇”。当代的很多地区，镇也依然是一个区域内相对自然地形成的经济、社会、文化活动节点。这些镇，就其实质而言，已经是一个经济学与社会学意义上的“城市”了，只是在古代，这些工商业市镇受制于权力的控制，无从获得西方市镇的那种自治地位；在当代又受制于城乡分割制度，受制于对权力的迷信，无法获得城市的名分，无法获得足够资源用于城市的公共品供应。

　　基于这一点，浙江“强镇扩权”是一种十分有益的尝试。该试验有可能发现合适的自治性治理的基本单位。很多人对村民自治寄予厚望，但村庄可利用的资源十分有限，对于构造多中心的治理秩序不具有太大政治意义。县又是纯粹行政性的，似乎只有市镇，既具有足够的可利用资源，居民各方面的活动又具有有机的联系，足以成为一个合适的基本自治单位。

　　循着这样的思路，应可以设想一条在中国构造多中心治理秩序的可能路径：这些自然形成的市镇，享有城市的法律地位。现在的地级市、县城所在镇，也与其他市镇平起平坐。市镇构成基础性治理单位，他们有能力、也有意愿实行自治，自己组织绝大多数公共品之供应。大大小小的市镇，将成为民众从事社会、经济、文化活动的基本聚集区。在此基础上，县仅承担纯粹的行政管理职能，尤其是司法职能。省级政府除了管理这些职能已经大幅度缩小的县政府之外，也直接提供省级范围内的公共品。这样一来，省、县就失去了设立其派出机构的冲动，这两个层级是否自治，似乎也不是十分重要的了。

　　来源：经济观察报网