袁诚：为善行善款立法 为公益公利护航

　　新浪财经联合北京大学经济学院，推出2016年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。

　　袁诚

　　2016年3月9日十二届全国人大四次会议审议《中华人民共和国慈善法（草案）（二次审议稿修改稿）》，该草案历经11年立法之路，获得了社会各界的广泛参与。本次草案讨论在社会福利领域的立法中尚未有先例，成为2016年“两会”的热点之一。毋庸置疑，《慈善法》的出台将会对我国公益慈善事业建立有法可依的保障，并对公益慈善事业产生巨大的促进和提升作用。

　　自2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，加快转变政府职能，促进社会力量积极参与到公共服务的提供中来，已经成为政府与社会组织合作互参的政策依据与激励。在此之后，中央政府还相继出台了多项文件，鼓励社会力量与资金参与公共事业的建设，涵盖了教育、社会养老与救助、文化卫生等相关领域。例如，在十八届五中全会的公报里，强调了增强公共服务供给、提高公共服务共建能力和共享水平。社会组织参与公共服务的提供，需要政府公共资金的支持，同样也需要民间个人、慈善组织和企业的善款捐赠，社会公益捐赠已经成为我国非政府性公共服务资金的一个重要来源。本届人大对慈善法草案的讨论，标志着政府在立法层面上对慈善公益组织及其行为的规范、引导、保护和鼓励。

　　《慈善法》草案所明确的法律方向，代表了中国慈善事业向前发展的诸多突破性进步，这些进步包括：取消业务主管单位，承认非法人慈善组织，放开公募权限，明确慈善信托即为公益信托，禁止行政派捐，信息公开权责明确，增加对企业进行慈善捐赠的税收优惠政策。这些进步突出地反映了对慈善公益行为权利与责任的法律认定，积极回应了慈善公益领域中长期以来存在的建议和要求。

　　近年来，随着市场化改革的逐渐深入，以企业和社会团体为核心的社会力量已经成为了社会公共品供给中一个不可忽视的重要主体。2014年我国社会捐赠额已突破千亿，其中来自于企业的捐赠占比高达70%。在企业捐赠总额中，民营企业和外资企业捐赠金额比例超过90%，资金雄厚的众多国有企业占比不到10%。这一方面是由于部分国有企业需要上缴利润；另一方面，目前政府对国有企业行政性的捐赠摊派扭曲了国企捐赠的激励，导致很多企业完成了政府的捐赠指标后便不会追加捐赠。而民营企业和外资企业都将捐赠纳入到实现利润最大化的经营考量中来，因此其捐赠行为比国企更能实现资源的有效配置。《慈善法》草案在法律责任中规定，“向单位或者个人摊派或者变相摊派”将受到民政部门的警告，并责令停止募捐活动，还可能处以罚款。这一规定将对一些地方政府通过权力强行摊派捐款的做法产生遏制作用，并真正保护和激发企业的捐赠热情。

　　长期以来，政府对促进企业捐赠存在一种顾虑，认为企业捐赠的增多可能会增加企业避税的可能性。这是由于考虑到企业纳税和捐赠都是企业履行社会责任的方式，因而可能产生相互替代的作用。这样的顾虑事实上也来得到政府与私人部门在公共品供给上相互挤出的传统理论的支持。但是最近的许多研究均表明两者的关系并非如此简单。例如，有研究发现，在一个捐赠信息透明的环境下，政府或私人对公益组织的资助，都会向彼此释放对该公益组织认可和信任的信号，从而产生相互“挤入”的效果。还有研究发现，在一个媒体监督相对开放和活跃的环境下，企业的积极捐赠反而会克制它的避税行为。这是因为企业进行捐赠的目的之一是向公众，尤其是消费者，树立起良好的企业形象，同时企业对自己的形象会倍加珍惜。捐赠水平高的企业更受政府部门关注，因此被税务机关稽查的风险会上升；同时这样的企业也更易受到媒体的关注与监督，一旦该企业的避税行为被曝光，其在公众心中树立的企业形象将会毁于一旦。因此，在良好的制度环境下，企业公益捐赠与纳税之间是可以相互强化的，政府与慈善组织是可以获取双赢的。政府鼓励企业自主捐赠，既可以使社会筹集更多来自于私人部门的公共品供给资金，同时还可以使企业在媒体公众的监督下，降低避税的积极性，使政府从企业税中筹集更多的税收收入用于公共事业建设。政府不应该扮演全权式的家长形象，对企业捐赠设立门槛与约束，从而扭曲企业捐赠的激励。减少对企业行政性的捐赠摊派，同时提高捐赠过程的透明度，一直是企业和大众的呼声。

　　《慈善法》草案中对信息公开多处进行了要求，不仅明确慈善组织应当每年向社会公开的信息，同时也明确了“县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开”的信息。这些规定对于建立一个公开透明的捐赠环境，开放公众、媒体对善款来源及去向的监督，树立劝募方、捐赠方、受赠方的自我约束机制，无疑将产生很好的推动作用。

　　《慈善法》草案第一次以立法形式明确了慈善的法律含义，并对传统慈善和现代公益领域中的组织、行为进行了全面的规范。这些规范的执行和细则制定，还需要其他法规的配套与跟进。例如，捐赠的税收优惠就成为本次立法各界关注的重点。在税法统一的原则下，对个人、企业捐赠的税收抵免规定，对公益组织人员工薪税、投资所得资本税、接受房产捐赠的交易税的处理依然需要遵循税法的基本原则。而与之相关的税法以及其他法律、法规的联动、论证与修订，是《慈善法》将来能够落到实处的重要保证。

　　本届人大对《慈善法》草案的讨论，让我们有理由期待和相信，我们的爱心，我们的公益以及我们的公权只要能在法律的框架下规范地行走，我们的慈善团体、公益组织、政府机构和广大的爱心民众会更好进行奉献与合作，共同追求实现社会福利最大化这一目标。