在北京，隐性和变相的考试已经压倒了免试入学，以权择校、以钱择校、以优择校成为正式制度。地方政府无疑应对此承担主要责任

　　财新《中国改革》 特约作者 21世纪教育研究院课题组

　　小升初正在成为北京市民最不满意的教育问题。2011年7月-8月，21世纪教育研究院组织的北京市“小升初”状况网络调查中，针对“您认为目前北京市‘小升初’的情况是否严重”这一问题，62%的受访者表示“非常严重”，26%的受访者认为“严重”。虽然义务教育阶段的择校竞争问题，在各大城市具有共性。但北京市的小升初教育机会平等状况，在直辖市中，不仅远远低于上海，也低于天津和重庆。据21世纪教育研究院所作的2010年度中国35个主要城市公众教育满意度调查，北京市列倒数第二。

　　根据《义务教育法》，义务教育是国家依法统一实施并予以保障、所有适龄儿童少年必须接受的教育，具有强制性、免费性、普及性和公益性，实行免试和就近入学。

　　但是，从2004年始，一些早在1995年、1998年就被废止的入学方式和入学标准重新成为正式政策。北京市“小升初”逐渐形成包括划片就近入学、特色实验学校(班)入学、进入办学体制改革试点校和民办学校、特长生入学、特殊教育入学、企事业子弟学校入学、共建生入学等十余种方式，见表1。

　　与此同时，通过划片、电脑派位免试就近入学这一小升初最基本的入学方式，参与人群已经从起初的80%以上，降至不足50%。

　　可以说，现在，隐性和变相的考试已经压倒了免试入学，以权择校、以钱择校、以优择校成为正式制度。这不仅实质性地损害了教育公平。而且，畸形的择校竞争，导致小学生学习时间过长，学科教育日益成为高难度的“竞技教育”，学生成为老师获取利益的工具，使得名校的教育腐败案件频发。

　　原因何在

　　应当认识，在小升初择校过程中，尽管存在家长的盲目性、非理性、从众心理和虚荣心，但在教育市场中家长是信息严重不对称、受制于重点学校的被动者和弱者。教育培训机构为经济利益驱使而推波助澜，是一种无可厚非的市场行为。在这一过程中应当承担主要责任的，不是家长、培训机构、重点学校和校长，而是地方政府。

　　一、择校热的社会和文化原因。

　　一般来说，随着社会经济生活的改善、教育程度的提高，教育视野的扩大，家长对教育的需求，会从“有学上”转到“上好学”。满足公众对教育的多样化和选择性的需求，也是教育现代化的目标之一。

　　不过，择校热在中国已经成为基础教育领域的痼疾，且呈现病态。其原因来自教育内外部，主要包括：

　　望子成龙、出人头地的传统价值观念，深入人心的精英主义价值和名校情结因独生子女政策而被放大和合理化；学历社会的出现、劳动力市场的竞争和用人制度加剧了对优质教育资源和高学历的追求；高考制度和升学率攀比对基础教育的不良引导；“不能让孩子输在起跑线上”的商业宣传，教育培训市场的推波助澜，加剧了择校竞争和学生负担；特权和腐败行为对教育公平的伤害，等等。

　　由于首都作为全国政治中心的特殊的社会地位，具有一个庞大的“上层建筑”——社会管理层，上述各种因素在北京都被进一步放大，“共建”这样以权择校的正式制度，是外地所没有的。

　　二、变相的重点学校制度。

　　变相的重点学校制度的巩固和强化，导致区域内学校的差距过大，从而造成家长不得不择校的倒逼机制。

　　在上世纪50年代形成的中小学重点学校这种等级化的学校制度，在1986年颁布《义务教育法》后，已经失去合法性和合理性，教育部多次重申取消重点学校制度、不得举办变相的重点学校。然而，这一规定并没有真正得到遵循。

　　长期以来，对少数名校在经费投入、教师配备、硬件建设、招生等各方面采取倾斜性的优惠政策，继续形成、扩大与普通学校的巨大差距。例如，择校竞争最为激烈的海淀区，部分名校与普通学校办学条件的差距如表2所示，教师资格上的差距最为突出，普通中学与示范校高中中级及以上职务教师人数的均值相差2.24倍。

　　三、城市人口迁移与学校布局失调。

　　《义务教育法》中强调的“就近入学”和现行的户籍制度紧密相联，就近是指在户口所在地附近。在近些年来城市快速发展的过程中，城市居民向城外外迁、众多家庭人户分离，而义务教育阶段的重点学校多在老城区内，尽管在学校布局和资源配置上也做了许多工作；但整体而言难以适应北京城市人口迁移的巨大变化，致使跨区流动、小学生长途跋涉的现象十分普遍。如表3所示，以2008年北京市优质高中教育资源与户籍人口分布来看，东城、西城、崇文、宣武这些首都功能核心区有示范性高中27所，户籍人口为227.4万人。而城市发展新区的房山、通州、顺义、昌平、大兴户籍人口308.8万，其示范性高中只有14所。以一所示范性高中服务户籍人口量来说，城市发展新区为首都功能核心区的近三倍。

　　东城区、海淀区等地为跨区县择校生的流入区域，朝阳区、丰台区两地流出学生所占比重与规模最大。应对的策略，显然是要增加城市功能拓展区和发展新区的学校数量，均衡优质教育资源。

　　四、义务教育学校入学规则不公。

　　北京市义务教育阶段的择校竞争，经常被归因为“优质资源短缺”。但是，由表3、表4不难看到，几十年来北京市中小学重点学校的数量越来越多，而在校生数明显减少，供求关系明显改善，怎么能说优质资源越来越短缺呢？

　　显然，“优质资源短缺”并不是惟一的原因。关键是优质教育资源的入学规则不公和秩序混乱导致的。

　　1.多元择校的政策问题。

　　免试就近入学的前提是学校基本均衡和规则公平。1998年开始实行免试入学、电脑派位的新政，其先天不足是当时义务教育学校差距较大。因而，出现了大面积的择校，主要是到“改制学校”、民办学校择校。此后，共建生、择校生等以权择校、以钱择校的大门打开，无权势者只能靠强化奥数、考证、特长而“以优择校”，因此使得小升初政策乱象丛生。

　　2.名校的不正当竞争恶化义务教育秩序。

　　在小升初的升学竞争中，为挖优秀生源，人为地将好学生集中在一起，以提高升学率。不遗余力地扩大选拔范围、利用各种“早培计划”提前掐尖，便成为重点学校共同的发展策略。这致使升学竞争不断提前，恶化了基础教育秩序，加剧了家长的集体恐慌。

　　以人大附中的仁华学校(原名为“华罗庚数学学校”)为典型，从小学三年级开始进行大规模的课外奥数培训和选拔，由此带动各重点学校群起效仿，致使奥数成为小学生的梦魇和社会公害。现在，“早培班”正在成为提前掐尖的新渠道，它被称为“小五校”。

　　五、 小升初过程中的“政府失灵”。

　　在北京小升初的政策实施中，导致“政府失灵”的比较重要的原因是政策目标和价值模糊导致的管理失当，以及利益集团的寻租行为。

　　1.政策价值、政策目标的游移和模糊。

　　由于对择校机制认识不清，导致政策定位、政策目标的变换游移，出现就事论事的随机性和“碎片化”决策。不仅一些措施治标不治本，没有触动根本制度，而且出现政策之间的前后矛盾冲突，例如取消保送生与实行推优。

　　2.利益机制和利益集团。

　　对重点高中恢复初中、举行直接和变相的小升初入学考试、大规模的义务教育择校收费、教师进行有偿家教等违规违法行为，主管部门采取眼开眼闭、放任自流的态度，在很大程度上放弃了市场监管的职责。

　　这与山东开展素质教育风暴、严厉规范学校和教师行为，上海严禁义务教育阶段学校收费等形成强烈反差。

　　在小升初择校热中，存在两个不公平的制度安排：重点学校制度导致资源配置不公，开放金钱和权力择校的通道导致入学规则不公。这背后都有巨大的经济利益。教育主管部门与重点学校结成利益联盟，造就居高不下的择校收费市场并分享收费，如家长将择校费存到区教委指定的银行账户或教育基金会账户上，但无任何正式单据和凭条。区教委一般按70%-80%的比例返还给学校，要求收支两条线，主要用于改善办学条件和教师待遇。

　　教育主管部门还可以用优质资源与其他权力部门进行利益交换，以及利用培训市场获得不当利益。许多培训机构和面向小学生的学科竞赛背后，都有教育主管部门的利益和身影。例如，西城区老教协就是西城区教委负责主管的。

　　出路何在

　　“公办不择校，择校找民办”。世界范围内，政府用纳税人的钱举办的公办教育，是一种以教育公平为基本价值的保障性的教育。而教育的多样化、选择性、优秀性主要靠私立教育来实行，即公众自己付费享受超额的教育服务。

　　分析我国的择校问题，必须清晰地区分义务教育和非义务教育、公办教育和民办教育。只有在民办教育体系以及非义务教育阶段，可以择校。也就是说，教育的选择性和多样化是靠体制的多元化来实现的。因而，解决我国教育的选择性、多样化的根本出路，是培育、促进民办教育，使民办教育承担起这一功能，而不是在公办教育内部形成等级化的学校制度，妨碍教育公平。

　　虽然，美国、欧洲、日本等国家的公办学校也在进行择校改革。但要看到，其改革主要是为了通过学生选择学校而刺激学校提高活力，形成特色，实行学校扩权，典型如“特许学校”“磁石学校”计划。这一改革与收费、创收、经营无关，公办教育的性质不变，政府全额拨付教育经费。而且，改革是为了扩大教育的选择性，而不是放任特权。在择校改革的过程中，严格监测和控制择校可能造成的学校分层和教育分层，不允许出现违背文化和种族多样性的生源单一、趋同的情况，作为择校政策评价的基本准则。在被选择学校供不应求的情况下，以抽签摇号决定，不允许出现权学交易、钱学交易的特权。

　　治理北京市择校热、促进义务教育均衡发展的关键，主要是要规范秩序、调整政策、均衡发展、推进体制改革和监督及问责。

　　就规范义务教育的基本秩序来说，可采取的政策措施为取消义务教育阶段的择校收费制度、禁止举行幼升小和小升初考试、禁止办面向小学生的各种学科竞赛、禁止在课堂和考试中加入奥数内容、禁止在小升初评价中使用奥数成绩以及禁止公办学校教师从事有偿家教和在校外培训机构中兼职。

　　就调整和完善小升初制度来说，要逐步取消“占坑班”、调整划片，恢复公办学校的公益性，逐步取消共建生、条子生，取消推优、特长生等。

　　就缩小学校差距、促进均衡发展来说，要取消初中阶段的重点学校，实行示范性高中名额下放，实施教师流动制度，学校合理布局均衡配置资源。

　　就开展办学体制改革来说，促进民办教育发展，开展“特许学校” 试点，建议实施“三年行动计划”。

　　就加强公众参与社会监督来说，要向经由公众公开讨论，制定北京市义务教育均衡发展的实施细则、评价标准，并实行教育信息公开，建立教育问责制。 ■