拉巴斯的水务改革经历说明，如果从一开始就对投资者激励得当，那么供水私有化可以达到公平与效率兼顾。

　　玻利维亚首都拉巴斯是发展中国家水务私有化的一个典型案例。

　　20世纪70年代以来，玻利维亚的城市人口翻了一番，这主要是因为从国内农村地区迁来了大量移民。例如，发展最快的城市之一——奥尔托，原来只是拉巴斯的一个小郊区，到了20世纪90年代初，该市居民已达到了35万。根据2003年的数据，该市赤贫人口总数甚至达到了60万到70万之间。但是，包括供水在内的基础设施却没有跟上发展步伐。

　　出于这个原因，玻利维亚政府于1990年实施了一个重大供水计划，其目的是实质性地改进其发展中城市的公共供水问题。

　　但是直到1997年，世界银行才对这个计划提供财政支持，这主要是因为拉巴斯大都市区的供水和污水处理服务的改进进度远远落后于计划。拉巴斯市政水务公司SAMAPA的进度比约定滞后了两年，一个由德国开发机构支持的废水处理项目整整拖延了三年半。

　　公共供水计划实施7年后，奥尔托仅1／3不到的家庭连接有排污管道，即使在更为繁荣的拉巴斯，每3户人家中就有1户将未经处理的污水排放到RioSeco河。

　　而那些赤贫人口增加迅速的区域，则尚未接通饮用水管。虽然拉巴斯大都市区从一开始覆盖率就相对较高(约85%左右)，但那些赤贫居民还是没能通水。由于奥尔托人口以每年约5%的速度持续增长，没有通水的人数也就更多了，越来越多的人不得不从经销商那里买水，而经销商往往收取比正常高出10倍的价格。

　　因此，1997年7月，世界银行把对拉巴斯的配水系统(而不是水处理工厂或水库)的私有化作为其提供贷款的前提条件。招标程序于1997年4月开始，30年特许经营权最终授予了法国－玻利维亚－阿根廷企业集团(AISA)，全球最大的水务公司法国苏伊士公司(Suez)拥有该企业集团59%的股份。

　　公平和效率如何平衡

　　5年后，拉巴斯地区用水的公平性和供水效率取得了实质性的进展。经过AISA总计达5300万美元的投资，水管接通数量增加了45%，大部分管路是供应奥尔托的贫穷地区的。奥尔托接通排污系统的家庭数从30%增加到了54%(合同目标为43%)。在拉巴斯，约90%的家庭现已接通了排污系统。

　　同时，合同规定前5年的水价保持不变。不过，就在招标程序开始前不久，水价上升了，因此根据公众的需求提出了“分段累进水价”。平均看来，水价涨了38%，但是对于约1／3的消费者来说，水价是跌了。

　　出现这种平衡的结果是因为：首先，分段累进水价以消费量为基础，对于第一个30立方米的消费量引入社会定价结构；第二，废除了原来旧的相当于每月约10立方米消费量的基本收费方法。新价格完全以消费量为基础，因而为最贫困和节俭的消费者节省了费用，因为在奥尔托，平均消费量每月只有约8立方米。

　　这样，2001年，平均每月的水费相当于1.9美元，而该时期玻利维亚人均月收入约为134美元，AISA这个玻利维亚唯一的私营商所征收的费用列入了全国最低收费行列。

　　除了这些在用水的公平性方面所取得的进步，AISA还在供水效率上取得了实质性的提高。AISA最早将SAMAPA整个职工队伍约640人纳入其工资名册，但是后来逐渐去除了约1／3的工作岗位，而其网络却大大拓展，公司营业额也有了明显提高。

　　与那些尽管投资水平很低，却很少负担得起其成本的政府性公用事业公司相比，AISA的成本在总收入中所占的比例已降至约75%。因此，AISA并不需要补贴，而且已向政府交纳了300万美元的年特许经营费。

　　这样，与普遍认为的“私有化是以公平换取效率”相反，AISA提高了效率，并且将很大一部分效率收益转化成了公平收益——而这曾是最早招标时的一个条件。这就证明了最为重要的一点，即招标人规定的目标是尽可能多地向低收入阶层供水，而不是如普遍所做的那样压低水价。

　　其他国家的供应商均趋向于将注意力集中在水价上，合同通常与提出最低价格的投标者签署，而在拉巴斯，管理机构要求水价在5年内保持不变，并将注意力集中在投资上，因此，合同给予了承诺在新管路连接上做最多投资的供应商。

　　除此之外，脱贫条款以及合同义务有助于确保苏伊士公司参与制订着眼于区域内贫民的水政策，这样就可以利用苏伊士公司在拉巴斯的水业务来实现社会目标。特许经营合同在条款中规定，至少50%的新管路必须供应贫穷区域。如果不能达到这些目标，就会有各种惩罚。

　　政府监管任重道远

　　尽管如此，奥尔托的5年私有化实践要成为最佳典范，还任重而道远。比如，在奥尔托已出现了往往伴随干涉政策而产生的风险，政府强加的过分刻板僵化的条件侵犯了私有经营的灵活机动性。

　　例如，监管机构规定所有新的饮用水管路必须高质量地连接到家庭内。这就将一些更为廉价的过渡性解决方案，比如社区连接，或者技术上更为简单的方案选择排除在外，从而使得新的管路铺设毫无必要地昂贵起来。

　　同时，管理机构对设立一些标准来更好地供水没能引起足够的重视。比如，特许经营权合同规定如果一个区域人口达到规定密度，则AISA必须给区域内所有家庭都接通水管，但是这些区域并不固定，因此评估进度非常困难，因为在那些有许多非法定居点并且人口增长很快的地方，“人口密度”有点像“灰色区域”。

　　按照AISA的说法，从2001年起合同义务就已经履行了，因为公司不再从这些地区接到铺设管路的要求，因此公司可以宣告供水率为100%。但是，这种宣告建立在人口密度这个不合适的标准之上，因此对于管理机构来说难以核实。

　　这些失误的例子说明，管制是一个不断进行检查，并在政府和经营者之间进行平衡的过程。同时也说明，政府如果能够进行管理，特别是如果能够建立起一套强有力的监管机制，那么在这场博弈过程中政府就不必成为失败者。

　　这两点从与苏伊士公司的2003年城市价格协议中也可见一斑。合同规定价格标准将在2002年重新协商，但是，玻利维亚的政治气候还远远没有达到有利于私有化的程度，水价提高被看作是一件高度敏感的政治事件，最后，双方于2003年就采用一些财政激励措施(如对新管路铺设收取较高费用)取得了一致意见，这相当于提价10%，而水的价格本身保持私有化开始时的水平不变。

　　刘榴根据魏伯乐等主编的《私有化的局限》一书整理

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