从中石化又获补贴看制度缺陷

　　文/杨涛

　　据媒体报道，中国石化的母公司中石化集团很可能已经获得了政府给予炼油板块50亿元以上的财政补贴。近几年，中石化和中石油多次以执行国家成品油价格造成亏损为理由，向国家申请财政补贴，在社会上引起广泛争议。而如同政府对家电下乡进行财政补贴，此类行为总使公众感觉有些不对味。

　　在对财政补贴产生众多疑虑的背后，传统财政补贴政策和相关制度一直体现出不透明、不规范的特点，确实到了必须改革的时候。事实上，随着两会的召开，财政部官员也多次表示2008年将加快各项财税改革。但在众多财政热点的背后，财政补贴问题并没有得到充分重视，而现有财政补贴制度是改革的重要内容。

　　所谓财政补贴，就是政府基于特定目标，将一部分财政资金无偿补助给企业和居民的再分配活动，主要形式包括价格补贴和企业亏损补贴。从1953年起，我国开始实行财政补贴，当时的补贴范围和数量都比较小，1978年以来，随着价格改革的加速，政府为了缓解因分配关系剧变引发的矛盾，不得不提供大量财政补贴。从1978～2000年，财政补贴范围过宽、数额过大，不仅影响了市场经济的正常发育，也加重了财政负担。其间，企业亏损补贴虽有所下降，但价格补贴从1978年的11.14亿元，剧增到2000年的1042.28亿元。

　　在实践中，一方面价格补贴直接影响到市场的相对价格，容易扭曲供求结构，使市场不能自由配置资源，另一方面，国有企业长期面临经营机制落后、预算约束软化等问题，亏损补贴不能从根本上改善企业经济效益。

　　到现在，应该说财政补贴的运行效率已有了很大提高，但同时也还存在众多缺陷。首先，财政补贴的规范性还有待改进，突出表现在企业亏损补贴的预算管理上。价格补贴支出在1985年以前冲减财政收入，但1986年以后则列在财政支出中。而企业亏损补贴却一直作为财政收入的减项，并未作为支出项目。这样做的后果，绕过了预算监督程序，不断出现直接对企业上缴税收进行退库，从而抵消财政补贴的行为。

　　此外，由于没有真正建立起国有资本经营预算制度，对国有企业财政补贴的管理存在很多漏洞。如地方财政部门很可能会把不属于企业计划亏损补贴范围的开支项目，假借企业亏损补贴名义予以解决；也有以弥补企业计划亏损为名，通过退库将财政资金转到预算外的问题。要真正解决这些弊端，需要进行更有效的立法和行政监督。

　　再就是缺乏公开透明的补贴标准，虽然财政部门可能有相关文件规定，但具体的补贴原则，是模糊的，公众无法了解。例如，2005年和2006年，中石化分别实现净利润395.58亿元和506.64亿元，但中央财政这两年却分别给予中石化一次性补贴100亿元和50亿元。虽然其部分业务承担了政策性亏损，但在存在整体巨额利润的情况下，这种补贴实在有些牵强。如果要避免社会不满，必须明确和公开财政补贴的原则和标准，让公众能够理性地监督和评判。

　　近日上海市某位政协委员建议，给每人发1000元以抵消CPI高速增长的影响，这也体现出公众对真正建设公共财政的期望，也就是使包括财政补贴在内的各种名义上支持民生的财政资金流动，都更多地展现在阳光之下，并且通过财政转移支出为公众增加“看得见”的福利实惠。

　　(作者为中国社科院金融所政策研究室副主任)