林伯强：能源法的几个重要问题

　　林伯强，厦门大学中国能源经济研究中心主任，经济学教授，博士生导师。曾担任亚洲开发银行东中亚部能源处主任、能源经济学家，在电监会与亚洲开发银行合作的“中国电价战略——电价形成与监管”研究项目中任负责人，对中国的能源问题，特别是电力改革问题有深入研究。

　　《能源法》(征求意见稿)于2007年12月3日起公开向社会广泛征集意见和建议，征求意见活动计划至2008年2月1日结束。至此，能源法起草周期已历时两年。随着中国经济快速增长，日益严峻的能源环境问题已成为经济发展的“瓶颈”。因此，对于《能源法》的出台，有着许多期待。

　　实际上，对《能源法》的基本内容，以前以不同的方式都讨论过。《能源法》的重大意义，在于把这些内容上升到法律高度。它是能源领域的基础性法律，对能源领域的单行法律起指导和协调作用。既然是法律，那么就会对行政权力起约束作用，政府相关部门就必须依法和执法。一些事关中国经济可持续发展的原则性改革就只能朝前走，不会有回头的余地。在一些重大能源领域的改革问题上有了统一认识，就不会再由于争议而丧失改革的机会。例如，对于能源价格改革，就有人担心和疑虑：电煤市场定价和电价政府定价不是一个可持续的政策，政府是不是会把电煤市场定价改回政府定价?如果《能源法》最终稿与征求意见稿内容一致，那么我们就可以认为需要改革的是电价，也就是电价的市场化改革。

　　《能源法》征求意见稿最重要的贡献，在于明确提出能源定价市场为主，政府行政和监管为辅。能源行业现在基本上是政府定价，《能源法》的实施意味着定价机制必须改革。这不是说政府不再干预能源定价，而是说政府要对能源市场价格进行监管，并解决市场无法解决的能源外部性问题。国际上许多政府(包括发达国家政府)都会对能源价格进行不同程度的干预。因为，从某种意义上说，能源既有公共产品的性质，还有自然垄断的性质，政府必须有所作为，解决市场不能解决的问题。 　

　　能源行业中，市场无法解决的问题很多。首先是外部性问题显著。能源的大量开采利用有负面影响，除了不可再生能源资源耗竭，任何一种能源在生产、运输和消费阶段都会不同程度地损害环境，产生环境成本。其次，不确定性是能源问题的另一重要特性。矿物燃料的储量、未来价格和成本趋势、技术变革、发现新资源储量或新能源品种的机会、环境污染的危险等等，都包含着极大的不确定性，并反映在能源价格上，常常需要政府的政策来减少不确定性。最后，能源的公平性常常受到挑战。与能源有关的公平问题至少存在三个方面：国内、国际与代际之间，即国有的能源资源在国内、国际与代际之间如何进行分配的问题，具体反映为价格政策和价格补贴等等。如果政府对能源垄断监管不到位，其他群体的利益就会受到侵害。

　　对中国来说，《能源法》确立的能源市场主导定价，决定了中国今后经济是否可持续发展。节能减排是中国可持续发展的一个首要任务，现在已经到了一个关键时期。但目前取得的效果不是很明显，高耗能企业依然高速增长。节能减排一般有两个层面：一是市场能解决的，也就是通过提高能源价格(反映稀缺和环境成本)，依靠企业和个人自身动力进行节能减排；二是市场不能解决的问题，需要政府通过行政手段，包括投入节能减排资金、绿色贷款、采取特殊政策等等。政府目前的工作重心主要是在第二层面，第一层面做得不够。能源价格市场为主，政府为辅，就是由价格反映稀缺和环境成本，推动第一层面的节能减排。第一层面是节能减排的关键，但是如果没有能源价格改革的支持，节能减排将事倍功半。

　　《能源法》的另一个重要方面是对能源管理的架构做出了规定：能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。能源主管部门的名称是什么并不重要，关键是职能，即统一管理全国能源工作。目前中国能源管理的职能部门比较分散，很难综合有效管理。成立能源主管部门可使能源资源进行优化配置和有效利用；可使能源问题有统一的、协调的声音；既有利于能源外交，也有利于能源合作。

　　《能源法》征求意见稿提出能源领域实行多元化投资产权制度，这对能源行业也是一个至关重要的问题。中国能源行业目前的情况是，国有企业一家独大而且越做越大。国有企业高度集中是能源行业许多根本性问题的根源。其一，如果没有政府预测和规划的充分约束，国企“以大为先”的经营特性可能造成能源产品的短期过剩，进而导致无效或低效能源利用；其二，能源国企高度集中会挤出民营与外资；其三，减缓能源体制和价格改革进程；其四，限制了能源部门效率的改善。目前投资能源的大多是国有企业，绝大部分资金来自国有银行，过度投资除了使管理者的业绩受到影响外，损失却是国家的。这就形成了一个风险防范机制，那就是能源企业实在不行了，可以通过政府涨价。因此，提高能源效率需要解决民营企业和外资的参与问题，也就是多元化投资产权制度的根本。然而，在目前国有企业独大的情况下，如何鼓励民营企业和外资参与，是一个改革的大难题。为什么在这几年的电力大投资中，电力装机在5年内几乎翻倍，而民营和外企基本上不参与甚至变现退出？这值得我们反思。通过反思，或许可以找出解决问题的办法，也必须尽快找出解决的办法，因为它关系到能源行业的可持续性。当然，正如《能源法》征求意见稿所示，关系国家安全和国民经济命脉的能源领域，还必须实行国有资本控股为主体的投资产权制度。 　

　　《能源法》中的能源应急和预警机制是保证能源安全的一个重要环节。现在中国的原油对外依存度接近50%。中国能源问题的特点是人口基数大，人均消费量低，经济高速增长，能源需求增长快，而且增长潜力很大。能源安全问题迟早会出现，因为国际能源市场走势是不可控的。因此，建立有效的应急预警机制才能最低限度降低由于国际能源危机而引起的大幅度经济波动。

　　直至20世纪90年代前，中国能源消费总量相对于储存量来说一直很小，能源资源似乎无穷无尽，没有稀缺，能源问题主要是开发利用，因而能源研究主要也是围绕开发和利用。从80年代起，一些国内经济学者开始了能源经济的研究，90年代初以来，随着经济快速增长，能源环境问题日益突出。然而，作为国民经济至关重要的研究学科，目前能源经济学领域依然人才奇缺。《能源法》明确了国家要将能源教育纳入国民教育体系，鼓励科研机构、教育机构与企业合作培养能源科技人才，支持培养农村实用型能源科技人才。各级人民政府及能源、科技等有关部门，应当积极开展能源科学普及活动，支持社会中介组织和有关单位、个人从事能源科技咨询与服务，提高全民能源科技知识和科学用能水平。我们期望能源经济学人才包含在能源科技人才之中，能源经济学能作为能源科学的一部分而得到普及。

　　中国《能源法》出台，可能会在国内外引起一些争议。事实上，《能源法》的内容大多是教科书上的东西，不会有太多争议。如果有争议，那也是孰轻孰重以及字面解析的问题。例如，可能有人觉得能源市场定价的必要条件是要先打破垄断。其实不一定。能源垄断是国际上比较常见的，包括了自然垄断(如电网)。垄断情况下能源产品仍可以市场定价，当然垄断会对价格有一定程度的扭曲，因此需要政府进行有效监管和调节。进一步说，垄断时有限的竞争依然存在，如果政府定价就完全没有竞争了。解决能源垄断是一个正确选择，将能源市场定价作为改革的首要目标也是一个正确选择。

　　《能源法》对中国能源应该是一个中长期的影响，短期不能有太大的期望。无论是从各个方面看，中国《能源法》的出台都应该是一个很大鼓励。然而，因为它没有一个具体实施时间表，只是一个原则和方向性的东西，具体的改革还需要政府的决心。