天然气立法的两个基本点

　　我国天然气立法，应协调天然气产业链中各利益主体的关系，确立市场竞争原则和现代化的监管机制。

　　-文/卫德佳

　　随着天然气产业的蓬勃发展，对天然气产业进行立法的呼声渐渐响起。

　　我国天然气法应当属于矿产资源法的一个分支和国家能源法的一个重要组成部分。目前的当务之急是制定一部能统一规范整个天然气上、中、下游领域经营活动，确立我国天然气产业的市场竞争机制为主要内容的天然气基本法。

　　适用范围

　　我国领域和管辖海域内的所有的天然气勘探、生产输送、销售和对外合作等全部经营活动和政府监管行为，均应由统一的天然气法进行法律规范。

　　为了保证天然气勘探与生产开发的有序进行和可持续发展，天然气法首先应对天然气勘探与生产开发规划的编制机构、权限、依据和政策优惠措施作出规定，并纳入国民经济和社会发展规划。

　　其次，天然气法应对天然气勘探的区块登记制度、申请勘探天然气的条件、勘探权的取得、转让、勘探报告的审批等制度和申请开采天然气的条件、开采权取得、转让等制度作出明确规定。

　　第三，天然气法要对天然气的勘探范围、区域矿产综合评价、勘探资料的保护、保存和有偿使用等制度进行规范。

　　第四，在天然气生产方面，要规定采气的范围、用地、环保要求、工艺和设计要求制度、天然气生产许可证的申请与取得条件、生产许可证的监管制度、天然气生产中的保护性开采要求、生产要求、用地补偿、气井的关闭、报废、安全生产制度、劳动保护制度等。

　　第五，应规范天然气的输送。这方面的制度规定包括输送天然气的条件、输送许可证的申请与取得、输送范围、输送生产许可证制度、安全生产、输送收费、安全保护、天然气管道设施的范围、法律地位、监管机构、保护制度、管道企业的权利义务、用地权等。

　　第六，在天然气销售方面，应规定包括生产企业的销售权、设立天然气销售企业的条件、天然气销售许可证制度、销售范围、安全生产、依法经营、商品气分配管理体制、商品气计划的制定和实施、供气质量规定、供气价格、供用气合同和城市燃气管理等。

　　第七，在对外天然气合作方面，要规定对外天然气合作的法律运用、保护外国投资规定、征收规定、合作规划的规定、中方合作企业的条件规定、对外合作合同的签订和审批、合作前的勘探活动的处理、合作开采应遵循的原则、纳税义务、进口设备的优惠等。此外，外国企业的投资回报、利润处理、外汇处理、向中方企业提供资料、投资期满后的资产归属、天然气作业制度、土地使用、作业资料权属和争议解决制度等也应加以规定。

　　制定规则

　　制定我国的天然气法必须遵循一些基本准则，首先是市场原则。

　　天然气法应当引入市场机制，营造公平竞争的市场环境。明确规定天然气产业的市场准入条件，确立公平竞争的天然气市场环境是我国天然气立法面临的一大课题。在天然气行业的整个产业链中，凡是能够引进市场机制的环节，应尽可能打破垄断，引进市场竞争机制。即使在自然垄断环节，也应以现代化的政府监管来防止经营者滥用其垄断权力，营造公平竞争的天然气市场环境。

　　因此，在制定中国天然气法时，主要应从以下几个方面来规范天然气市场准入制度：

　　一是明确规定天然气市场准入的资质条件。凡是从事天然气资源的勘探、生产、输送、销售和对外合作等全部经营活动的主体，必须符合天然气法规定的资质条件，在天然气法的有关章节中明确规定从事天然气资源的勘探、生产、输送、销售和对外合作等全部经营活动主体的具体资质条件。凡是具备资质条件的单位，均可申请市场准入的行政许可。

　　二是明确规定符合天然气市场准入资质条件的单位，均有取得市场准入行政许可的平等权利。具备规定资质条件的单位，要从事天然气资源的勘探、生产、输送、销售和对外合作等全部经营活动，必须依法分别申请，经审查取得相应的行政许可；符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

　　三是明确规定行政机关实施天然气法规定的行政许可，应当通过公开拍卖、招标、挂牌交易等公平竞争的方式作出决定。因此，天然气法中有关天然气行业发展总方针和有关天然气资源的勘探、生产、输送、销售和对外合作等全部经营活动及政府监管活动的内容均应体现这些精神和原则。

　　在监管方面，要确立现代化的政府监管机制。天然气法应本着“集中行使监管职能，政策职能与监管职能分离，放松对竞争环节的监管，加强对垄断环节的监管和社会性监管”的原则，将政府的政策制定职能与监管职能分别由不同的机构来行使，将政府作为天然气行业国有股份代表所享有的所有权同国有企业的经营权分离，为建立独立、公平、透明、稳定的监管框架提供法律依据和保障。

　　为此，应在天然气法的总则中，明确规定行使政策制定职能的国家天然气行业管理部门和行使监管职能的国家天然气监管机构及其具体职能，以确保天然气产业的现代行业监管机制的建立。

　　此外，在立法中还要兼顾天然气经营者和消费者的利益，协调上中下游包括城市配气在内的各经营环节之间的关系，建立上中下游统一的行业法律和监管架构。

　　法律模式

　　目前国际上的天然气法律框架基本上有两种模式：一种是以英国、阿根廷等国为代表的“许可证模式”，另一种是以美国、加拿大等国为代表的“规则模式”。

　　前者的主要法律框架主要由三部分构成：一是规范监管机构成立、权力及其监管程序的法律；二是规范监管机构依法对从事天然气经营活动的企业颁发许可证的许可(或授权)规则；三是规范企业之间商业活动的合同。这种模式比较适用于天然气市场刚刚开放，政府监管及企业的商业运作均还缺乏经验的情况。

　　后者的法律框架主要两部分组成，即由一级法律和二级合同为主要规制手段。根据一级法律成立监管机构并赋予其权力，规定监管程序，制定提供服务收费以及管道建设的原则，这种模式的监管机构有极大的自主权制定监管的具体规则，企业之间的商业活动则通过合同来约束。它要求整个社会对监管有高度的共识，政府有长期的监管经验，监管机构和企业都具有娴熟的签约技巧，比较适用于发达的市场经济体制国家。

　　根据我国天然气市场刚刚起步，政府监管及企业商业运作都还缺乏经验的实际情况，同时考虑到“规则模式”能够更好地维护独立、公开、透明的监管原则，与我国实施的《行政许可法》的目标要求更一致，我国可以采用两种模式相结合的法律框架模式，即在监管方法上采取许可证为主的方式，而在监管的决策程序上，则采取“规则模式”。

　　作者单位：西南石油大学法学院