旅游零负团费顽疾为何久治不愈

　　国家旅游局综合协调司副司长 高舜礼

　　近些年，“零负团费”成为旅游部门年年喊打的市场顽疾，屡次被列为全国旅游市场秩序专项整治的重点。这说明了两种可能性：一是问题比较严重，治理难度很大；二是整治措施不得力，难以标本兼治。对此，业内有识之士也做了许多有益的思考和研究。但有论者就此提出“根本在于完善旅游体制”的观点，笔者认为，实在称不上是“新药方”，更非妙方。

　　探究“零负团费”需要创新思维。从比较务实和理智的角度看，需要对“零负团费”的久治不愈、愈演愈烈作全方位的反思，否则难以走出整治循环的怪圈。

　　“零负团费”现象必须予以坚决整治，但我们很少考虑这样的问题：“零负团费”的实质是什么？对其实施整顿和规范有无法律依据？旅游部门有无过硬的整治和监管手段？从几年来旅游市场监管的实践看，这些问题恰恰是应当引起我们高度重视的。当前，“零负团费”固然是影响旅游质量的重要因素，但根子是旅游市场主体之间的削价竞争导致的，本质上属于旅游企业具体的经营行为，可以将其视为低于经营成本的违规经营。但是，旅游部门并没有这样的权限进行认定，也缺乏进行监管和查处的必要手段和力量。前些年，每次旅游市场专项整治过后，都有一些地方旅游管理部门反而成为受处罚旅行社的被告，并屡屡败诉，主要原因就在于此。

　　此外，撇开旅游执法的依据不论，从旅游执法的成本和实效看，也存在执法力量与执法覆盖范围严重不匹配的现实问题。目前，全国各类旅行社已超过16000家，尚不包括分支社和门市部，而旅游质量监理或执法力量不过1000人。以如此微薄之力对付日益普遍化、隐蔽化、变幻化的“零负团费”，无异于杯水车薪！实际上，“零负团费”和各种违规经营现象都属于“标”，关键之“本”在于建立旅游质量的保障机制，要达到这个目标，仅仅通过整治“零负团费”是无法实现的。因此，我们维护旅游者的合法权益，不一定要把工作着力点放在对旅游企业不当经营行为的直接监管上，而是可以立足旅游部门现有的职责权限，把加强旅游质量保障体系和机制建设作为工作重点。

　　为了实现从根本上维护旅游者合法权益的目标，大致可从四方面构建旅游质量的保障机制：一是加大对旅游服务质量投诉(包括“零负团费”)的受理和查处，发挥媒体舆论的新闻监督和市场经济奖优罚劣的促进作用，充分曝光损害旅游者合法权益的违规企业。同时，加强与相关部门及消费者协会的合作，对于旅游部门不能直接查处的投诉案件进行移交办理。二是加强和完善旅游法规，加大对损害旅游者合法权益者的惩处力度，建立旅游企业优胜劣汰的法律机制。目前，《旅行社条例》修订已有初稿，《导游人员条例》修订正在开展前期调研。三是健全旅游协会的职能，扭转协会“二政府”或“无政府”状态，充分发挥行业协会、专业协会等在改善市场环境方面的作用。例如，可以研究制定针对性强的旅游服务质量标准，由行业协会组织实施推广。四是加强对旅游者消费

　　上述措施，虽然没有对“零负团费”直接予以整治，但构建了一套旅游质量的维护机制。旅游部门可从对旅游企业经营行为的具体监管中解脱出来，集中精力加大、加宽对旅游质量投诉的受理。由于将亿万旅游者发动成为旅游市场监督的主体，就解决了以往旅游部门查处“零负团费”时的人手不够、覆盖面不宽、持续时间不长、威慑力不大等问题，也建立了“以不变应万变”的旅游市场监管体系。更为重要的是，它改变了以往整治“零负团费”时对行政手段的过分依赖，转向了综合性地运用行政手段、法律手段和市场手段，这也更加符合市场经济条件下监管的规律和要求。