农宅入市 为谁松闸

　　□本报记者肖华／文图

　　在以土地为中国的工业化和城市化作出独特贡献之后，广东城中村和城郊村的农民又将以宅基地为这一进程增添新的力量。赞成者认为为农宅“开权”将掀开土地改革新篇章，反对者则预言这将是一场灾难的开始

　　广东一脚踏入土地制度变革的最后一块禁区，这个省的农民有望能买卖、抵押他们建在宅基地上的房子。

　　省国土资源厅制定的一份文件明确规定农民合法的宅基地可上市流转，这份文件目前正在等待广东省政府审批。

　　长达近半个世纪里，这种权利一直是中国农民的奢望。1962年，土地收归集体所有，农民失去了其在建国前后土改时所获得的土地所有权。即使1980年代推行承包制后，他们也只拥有一部分不完整的权利，可以使用土地并享受收益，却无法处置———包括出租、出让、抵押等。

　　多年以来，农村集体土地要想流转，惟一的合法路径便是通过征地转换为国有土地。直到2005年，广东以省政府令的形式大胆允许农村集体建设用地直接入市流转，时称“第四次土地革命”。

　　然而是次变革中，作为集体建设用地一部分的宅基地，依然被谨慎地限制在原有的框框内，未有任何突破。

　　在中国现有土地制度框架漫长的变革历史中，从深圳敲响市场化第一槌到1998年土地管理法修订有关规定，国有土地实现市场化流转历时11年；从第一宗农地出租到广东省出台有关政府令，农村集体建设用地的市场化交易历时27年，才在广东一省被地方性法规承认；而现在，市场的热力终于传导到了宅基地这片冻土。

　　来自国家层面的变化也对宅基地解冻释放出了积极信号：在本次全国两会上，总理温家宝表示，中国农村宅基地的发展政策将向实行“控制增量、盘活存量”的路径上转移。“盘活存量”一词足以激起无数想象。

　　而物权法草案终获通过，其中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”修改为“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，则明显为制度变革留出法律空间。

　　不过，农宅入市上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，其间工程之浩大，细节之繁复，恐非一时半载所能完成。

　　宅基地：“沉睡的资本”

　　广东的这次变革起源于去年国土厅对宅基地的一项调研。

　　一年之后，调研结果显示，“农村宅基地使用状况中，一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象非常普遍”。在2月份的广东省“两会”上，国土厅厅长林浩坤描述说，在珠三角特别是农村地区，一户拥有六七块宅基地的情况非常普遍。

　　按照法律规定，农村宅基地只能“一户一宅”，具体面积则由各地根据当地情况制定标准。在广州市，这一数字是40－80平米之间。

　　“宅基地的混乱状况，既与村集体和政府部门违规有关，也有着复杂的制度原因。”广东佛山市国土局一位人士说。

　　所谓“宅基地”，就是农民用以建造住房的那部分土地，与农用地一样在建国初期属于农民的私有财产，可以买卖、抵押，并被1954年宪法所承认和保护。

　　在随后的农村社会主义改造和人民公社初期，农用地属于生产队共有，但宅基地和房屋作为生活资料，仍然归农民所有。“三年大饥荒”中，宅基地及其周围的自留地成为许多农民的“保命田”。

　　1962年9月，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。

　　这是中国农村土地集体所有的开端，也是宅基地产权模糊的肇始。

　　因为这一文件同时规定，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。土地和土地上的房屋分属不同主体，引发了自此之后旷日持久的“地随房走”与“房随地走”之争。

　　随着此后实行农村土地承包制，并不断“硬化”农民承包权，农民对宅基地也同样获得一部分残缺的权利———使用权。1982年修改宪法时，确认了这种权利。进入1990年代，农民普遍拿到了土地管理部门下发的没有使用期限的“宅基地证”，使用权进一步得到保护。

　　因此，尽管法律依然没有清晰界定，但在农村现实生活中，宅基地被农民视为家产，代代相传。

　　日积月累，“一户多宅”由此因制度之模糊而成为一种合理的结果，例如自己依法分得一处，再从父辈手中继承一处。自然，有的村民利用各种门道审批到多处宅基地，在全国各地亦并不鲜见。

　　无论一户人家有多少宅基地，在当下的制度框架中，都不能转让(本村农民之间的转让除外)和抵押。城镇居民亦严禁购买宅基地。“全家进了城，乡下的房子却不能卖，除非无偿交回村里，”已在深圳买房安家多年的的士司机黄师傅说，“那就空着吧。”

　　城市化大潮中，这样举家进城———尤其是小城镇———的农民不在少数，许多村子四处是空屋，成为“空心村”。

　　这种僵化的资产，被秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托称为“沉睡的资本”。

　　在寸土寸金的珠三角，宅基地的沉睡既阻碍了土地的集约使用，又以城中村等形式影响了城市化进程，并终于在房价一路高涨的背景下进入了改革者的视野。

　　城中村：“不种地，种房子”

　　沉睡的其实只是制度，市场的魅力总是难以阻挡，宅基地早以各种方式加入了工业化和城市化的大合唱。

　　最先苏醒的总是那些距离城市和市场最近的城中村、城郊村，而在宅基地经济价值不高的更远处，即使广东允许农宅入市也不会带来多大的改变———在前不久的全国“两会”期间，身为广东电白县龙湾村支书的人大代表黄德明与记者谈及此事，摇着头说：“新农村建设中我们盖好了楼房还得求农民搬进来，没人会卖宅基地，也卖不起价。”

　　在那些经济活跃的地方，宅基地私下流转其实一直在隐蔽地活跃着。

　　据国土资源部国土勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡结合部约有三分之一的宅基地存在“地下交易”。而中国土地学会的一项调查表明，浙江义乌1997年4月－2000年，发生了3223宗农村宅基地转让，其中三成左右卖给外村村民，也有一成半卖给城镇居民。这些转让85％以上未办任何手续。

　　隐蔽的交易充满了风险和纠纷。一位基层国土部门工作人员告诉记者，许多麻烦“让人头疼”，有时卖方在城里生活困难，闹回村里再要批地；有时势力强大的村强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方地财两空。

　　这些麻烦让人望而却步，许多农民转而选择出租，尤其是那些位于市中心的城中村村民。

　　高楼林立的闹市中留下这些小块小块的城中村，是因为在改革开放后猛然加速的工业化与城市化中，他们的土地被大部分甚至全部征用，只剩下宅基地———征宅基地“非常麻烦”，广州曾经在珠江新城规划中搬走了一个村子，历时10年“至今也没能太平”。

　　城中村在广州老八区就有138个，石牌村就是其中之一。这个有七百多年历史的老村子，被征完了所有土地。从1990年代中期开始，村民们竞相在宅基地上玩魔术般盖起出租屋。

　　0.6平方公里土地上，密密麻麻盖了3656栋房子，楼与楼之间从二楼起就几乎贴在一起。这些“贴面楼”、“接吻楼”，使得街道“暗无天日”。整个村子不余一点空地，最小的一块宅基地只有8平方米，却也盖起了4层楼，并神奇地创造出42平米的建筑面积。

　　以石牌村为博士论文的中山大学公共管理学院博士后蓝宇蕴统计，这个村共有出租面积70万平方米，以每平米租金10－15元计，每月为村民带来近千万元收入。

　　“我们早就不种地了，种房子。”在村里祠堂闲聊的村民们告诉记者。

　　与村民们独自盖楼出租不同的是，宅基地另一种大胆入市的方式是1990年代中期兴起的集资房。

　　集资房通常由村集体和开发商共同在宅基地上开发，对外发售，发给业主宅基地证。由于集体土地不需缴纳土地出让金，这些看起来跟商品房并无二致的集资房价格却便宜许多。

　　广州著名的集资房龙怡苑，整个小区9栋21层的大楼位于城区主干道中山大道旁，只需2000多元／平方米，不到周围商品房的一半，因而前两期一千多套房子不到十天就被一抢而光。

　　不过这些房子许多都是违规建造，通常还伴随着政府官员的腐败。龙怡苑就在2005年遭到查处，被称为“广州集资房第一案”。但直到现在，记者看到，这个小区依然因交通便利而租客如云，私下流转的也并不少——3000多元／平方米的房子，一室一厅能租1300元，怎能不对投资者充满诱惑？

　　如果说违规建筑的集资房让人担心风险，而出租屋又让许多买家看不上眼的话，那么时下在新农村建设中各村流行的农民公寓，则吸引了越来越多消费者的注意，成为农宅隐蔽入市的新宠。

　　这些新盖的摩天大楼只供应本村村民，通常符合规划，管理良好。但有的村民不止一处住房，便私下出售。一位去年从村民手中购买了一套农民公寓的人士告诉记者，“房子好，价格好，村民也讲信用没麻烦，比商品房强多了。”

　　谁的盛宴？

　　可以想见，一旦农宅允许直接入市，在房价居高不下的背景下，这些房子就将如一大群困兽出笼，既冲击房价，亦考验政府的管理能力。

　　尽管这些房屋面积并没有准确的统计数据，但仅仅集资房一项，广州原八区还有900多万平方米，是全市去年新增住宅面积的近两倍。

　　许多人用“洪水猛兽”、“恐龙”等词汇来形容这些房屋，中国黄河研究会理事武建东就是其中一个。他曾经任职国务院房改办，长期关注土地制度与房产市场。

　　在他看来，农宅直接入市打破了土地制度城乡二元分割的樊篱，“这种‘开权’之策是继中央‘均田’、‘免赋’以后最为可行的革新政策，是较前两者更大的农业政策的调整，是联通城市资本、金融资本与农民资产的核心纽带。”

　　一些人憧憬着广东此举将不仅平抑房价，而且开启土地变革的新纪元；另一些人却忧心忡忡地顾虑这将成为一场新灾难的开始———在去年对全国县委书记和县长的分批集体培训中，一位来自农业部的授课者谈起土地问题，愤怒地说，“现在居然还有人打起了宅基地的主意，不知要把这个社会搞成什么样子！”

　　快速工业化与城市化已经造就了几千万失地农民，农宅入市会不会催生出一大批失宅农民？一旦农民失去了赖以存身与养老的宅基地，会带来怎样的动荡不安？

　　这正是过去国家严禁宅基地流转的重要原因，也是反对流转派的重要理由。在过去许多年里，呼吁放开流转派与反对派论争不断，连国土部门自身也难以达成一致，记者就在一次饭桌上见证了两位国土官员的一场辩论。

　　这场辩论的最后共识是，广东的举措主要影响的是那些“一户多宅”的存量宅基地，多年经验证明，只有一处宅基地的农民不到万不得已不会轻易变卖房子。

　　在他们看来，最关键的问题是堵住“一户多宅”的不正当来源。“如果给了市场化出路却不堵住由行政权力把持的源头，这次变革就会成为一场权力的盛宴。”

　　一位

房地产商的行动恰恰印证了他们的担忧。这位企业规模不大的地产商说，农宅入市的消息最初给他的感觉是“狼来了”，日夜焦虑了好几天后，他“恍然大悟，跑回顺德老家的村子去看地”。

　　所幸的是广东国土部门对此并非没有准备，他们已将清理出租房、集资房之类的既存问题作为流转前期工作的重点。该草拟通知中特别规定，对于宅基地面积超过法定标准的农民住宅或非法取得“一户多宅”的，在对违法用地、违章建筑统一处罚后，才能给予办理确权及登记发证手续。

　　至于宅基地转让之后的用途，则明文规定不能用作厂房和商业，连拆掉新建房屋都必须上报审批。

　　看起来，即使广东这一文件得以通过，农宅完全自由入市依然前路漫漫。

　　

城乡二元结构土地制度图

　　

广州市石牌村的贴面楼，是城中村“不种地”而“种房子”的产物

　　

与商品房相差无几的农民公寓(图中右侧二栋高楼)