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工业用地失衡症解析http://www.sina.com.cn 2006年12月06日 13:23 中国产经新闻
撰稿／本报记者 单一良 “这是最好的时代，这是最坏的时代……”？ 狄更斯在140多年前说的话成了描述转型期社会的标准语言，把这句陈年老话翻出来，是有感于中国目前的土地管理现状。 工业地产现状：低价并非低“嫁”——地方政府出让工业用地就像贪心父母嫁女儿，不是不要或少要“彩礼”，而是需要这彩礼如何来滋润自己。 上世纪80年代，中华民族迎来了百年来少有的成长机遇，发展经济成了整个国家的主旋律，也是国民意识中的最大公约数，凝聚成一句话就是：“发展是硬道理”。 靠什么发展？人们首先想到的当然是投资办实业。钱从何来？除了自酬资金和向上争取项目，招商引资便是最大的招数。 但是，大家都想招商引资，竞争就很激烈，于是，各地高招迭出，不过，有一个招数是共同的：以低廉的地价、甚至以零地价来吸引外地、外国投资。惯常的运作是：根据投资者投资规模、年产值、带动效应的不同，量身定做土地优惠政策，投资规模、年产值、带动效应越大的投资者，可获得越多的土地优惠。到了20世纪90年代中期，引进外资甚至成为一种战略受到了毫无节制的鼓励。 对一些地方政府官员而言，不惜一切低地价引进外资也是风险最小、收益最大的催动本地经济增长的办法。这首先是一种经济选择。引来投资，确实可以推动本地经济增长，或者提升本地产业结构，也会解决当地就业问题，给本地民众带来一定的收益——这样的项目没有地方政府轻易拒绝。 于是，招商引资成了一些官员重要使命。 于是，征地、划开发区、找投资、建厂、统计GDP增加值、总结经验上报成绩等一系列活动，成了为官一任的“规定”作品，一些人的潜意识里少不了这种想法：把土地玩活了，成绩是自己的；弄砸了，赔的是老百姓和国家的，最后国家肯定兜底。于是，遍地的违法占地项目上马了，等工程建大半了，即使有了检查又能怎么样？“生米做成了熟饭”，最后只能是“法不责众”，“先上车后补票”，补办个手续。通常情况是，他“绑架”了一个地方的经济社会发展的希望，即使违法了，你也很难按法规惩罚他，很可能还要想法子帮他“合法化”呢！ 更让人悲哀的是，精明的投资商看准了这一点，仿佛就是手里拿着拍卖品的拍卖师，游走于各地政府之间；各地政府就像举拍的竞争者，竞相压低土地价格，结果往往是价低者得——大片大片的土地就这样被蚕食。 工业地产的低价究竟有多低，根据中国城市地价动态监测系统的调查结果分析，2005年，我国工业用地价格平均为每平方米492元(约为每亩32.8万元)，而同期商业用地平均地价为2062元／平方米(约合每亩137.5万元)，两者平均相差四倍多！在西部某大城市，入园项目土地价格只有5万元／亩(当地城区住宅用地每亩均价达到45.5万元)，有的地方甚至是零地价。在中原的河南，面对开封的激烈竞争，郑州为了争取一个工业城项目，只向该项目投资方收取每亩1美元的象征性地价，而根据他们之间的协议，投资者在获得工业城土地的使用权后，还有权在二级市场上向其他投资人协议转让土地使用权！ 工业地产到底被低估到什么程度？协议转让的浑水又有多深？据《每日经济新闻》刊载：上市公司G厦钨9月12日公告称，公司控股子公司成都洪波实业有限公司(下称洪波公司)搬迁前用地公开拍卖，该地块位于成都市东郊，净用地面积55087.63平方米合82.63亩，拍卖起价330万元／亩，最终以616万元／亩成交，拍卖总金额50900.94万元。洪波公司系厦门钨业于2003年9月购进，当时，这家上市公司出资4774万元，购得洪波公司66.3%股权，其中厂区的土地原值无形资产为1318万元，即每亩15.9万元。 同一块土地，三年前是1318万元，今天就“变”成5亿多，工业用地和商业用地，协议转让与市场拍卖，就这么倒腾一下，就有了38倍的差距！38倍！厦门钨业是上市公司，大部分信息还是公开透明的，更多的不公开不透明的工业用地协议转让，其中的浑水之深、黑幕之厚，由此滋生的弊端和腐败之烈，有人说就像宇宙之广大无穷无尽无边沿，我们一般人实在难以想像。 这就是工业用地和经营性用地价格的差距！那么我们不禁要问：为什么有些地方政府总要低价出让工业用地？全部原因就是他们想搅浑水吗？不是，这还与我国的财政收支结构有关。 在发达国家，不动产税收一般占地方财政收入的70%以上，而我国在不动产方面的税收非常之少。比如在土地开发环节和土地使用环节只有耕地占用税和城镇土地使用税两个税种，2004年耕地占用税收入为118.55亿元，城镇土地使用税收入是106.24亿元，两税合到一起占全部税收收入的比重尚不足1%。 另一方面，1994年实行中央、地方分税制后，全部消费税、75%的增值税、大部分企业所得税等征收面大、税率高、易征收的税种，基本上收归中央，相对而言，留在地方的大部分是些征收面小、税率低、难征收的税种，主要是与工商企业生产经营有关的营业税、增值税和企业所得税等，仅这三项税收收入在地方财政收入中所占的比重就达到70%。但与财权相对应的事权，中央政府与地方政府正好相反，导致中央政府与地方政府的财权、事权倒挂。1995年～2005年，中央财政收入水平占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%；地方财政收入占国家财政总收入的48%，但财政支出平均却占国家财政总支出的70%。 省级政府也通过收入划分将主体税种划归省级(有的甚至截留中央的税收返还收入)。而且，上级政府收上来的税收相当一部分只留用于本级政府，转移支付的力度很小，财政困难逐级向下转嫁，县、乡财政困境日益突出。加上地方政府不能发行公债，没有举债权，使地方政府财政常出现困境。有好事者就此总结出这样几句顺口溜：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光”。 穷则思变。于是一些地方政府千方百计争投资，上项目，通过GDP增长来扩大财源，并有意识地将扩大财源的目标指向地方享有的税种——既然企业越多，税收越多，招商引资办企业自然就是最佳选项了，各地自然是想方设法上项目——别人上项目你不上，本辖区就成了别人商品的销售地，明摆着吃亏。有些乡镇有了一个像样的企业，当地官员的工资奖金甚至灰色收入就有了保证，否则，拿什么发工资？ 恶性竞争的补偿机制——堤内损失堤外补：一些地方政府在推动房价升高、拉高房地产用地出让价格方面暗中出力，反过来在压低工业用地价格方面更无所不用其极 据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析，工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例基本稳定在43%左右，高于房地产开发用地及其他各种类型用地。另对近年来我国新增建设用地的统计来看，“十五”期间我国新增建设用地3285万亩，其中新增独立工矿用地1315万亩，占40%。显然，包括各类园区在内的独立工矿用地是新增建设用地的主要部分。 既然占土地供应总量四成以上的工业用地是低价“奉送”，而占土地总供地量30%～40%的是基础设施等公共目的用地，政府也无从赚钱，再刨去经济适用房等用地，那么，工业用地的取得成本(且不论按规定要收取的相关税费)、前期开发成本的资金又出在哪里呢？ 答案只能是“堤内损失堤外补”。 根据我国法律规定，政府是工业用地的垄断性供应者。第一个办法也是最大、最直接的办法，自然是在征地环节压低征地补偿标准，拖欠补偿款，将经济发展的成本支出转嫁到农民头上。不但一再压低，而且拖欠农民的征地补偿费。由此引发了大量的争议和纠纷。有人形容：“深山的黑夜有多黑，征地补偿就有多黑。”还有一个直接的恶果：正是因为工业用地的取得异常低廉，很多地方政府才不在乎其使用效益的低下，这又导致了乱占滥用土地行为越来越猖獗。 在供地中商品房等经营性用地，是很多地方政府的第二大“聚宝盆”：在用地环节上，有意无意间纵容房价高涨，甚至与房地产开发商一起，推动房价持续上涨——反过来推动经营性用地出让价格攀升，从中获得高额土地出让金收益。土地出让金收益普遍占到地方政府收入的30%～60%。有关数据显示，我国自实行土地有偿出让制度以来，土地出让金在地方财政收入中比重迅速攀升：2001年～2003年我国土地出让金合计9100多亿，约占同期全国地方财政收入的35%﹖。2004年“8·３1大限”使土地有偿出让进一步市场化，当年全国出让金的价款达5894亿元，占同期地方财政总收入的47%，2005年虽然收紧“地根”，但土地出让金总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年土地出让金收入再次出现井喷，一季度全国土地出让金总额即达3000亿元左右，有专家预计全年土地出让金占地方财政收入比例可能突破50%(事实上，北京、广州、深圳等房地产热点地区的土地出让金上半年的收入就已超过去年全年总额)。 从这个意义上说，正是有些政府肆意压低工业用地价格，在客观上侵占了广大农民的切身利益，反过来又推动了城市房价的连年上涨，造成对城市居民切身利益的损害，制造了诸多的社会不和谐因素。 工业用地低价出让的危害远不止此。地方政府为招商引资，竞相压低地价，搞恶性竞争，还破坏了公开、公平、有序竞争的市场环境，影响了区域协调发展，造成工业用地低成本过度膨胀，盲目扩张，粗放利用，助长了大量低水平重复建设。 2004年土地市场治理整顿前，全国共有各类开发区6866个(其中，国务院批准设立的开发区171个，省级政府批准设立的1094个，其余5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立的)，规划面积3.86万平方公里。整顿后，各类开发区大为缩减，但眼下的实际情况究竟如何？又是个说不清的数字，但实际大量存在的审批之外的违法用地情况仍然很严重。 剑出鞘，锋利几何？治标之后，还得多思谋治本之策，否则问题仍不能从根本上解决 20世纪50年代后的30多年的时间里，我国工业用地是计划经济体制下的无偿划拨。 市场经济确立之后，工业用地出让引起了管理层的重视。从1995年的《城市房地产管理法》和原国家土地管理局颁布的工业用地协议出让最低价确定办法，到2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、2003年国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》，再到2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，都对制定和公布工业用地协议最低价标准有相应的规定。此外，《刑法》也有明确的规定，非法低价出让土地情节严重的，要追究刑事责任，判三年到七年有期徒刑。 这一连串动作虽然把工业用地从无偿划拨一步步推上了协议出让的轨道，但协议的结果很不理想。从国土资源部资料显示，目前全国仅有1／3的省制定并公布了协议出让工业用地最低价标准，1／3的省正在研究制定过程中，另有1／3的省根本没有制定标准。 究其根本原因就是，卖的不是政府领导自己的东西，而是社会大众的财富。协议出让如此，招拍挂出让则更是难上加难，即便是2004年国务院28号文规定的工业用地逐步招拍挂出让，但进展很不顺利。据初步统计，2005年，全国工矿仓储用地供应面积7.8144万公顷，其中出让6.9374万公顷，而这包括招拍挂出让的2826公顷，招拍挂出让占工业用地总面积的比例为3.62%，占工业用地出让面积的比例为4.07%。 可喜的是，随着2006年8月31日《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的实施，当前的状况有望改观。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。根据全国土地等级、基准地价水平等综合平衡后分等级确定，体现国家区域发展政策，但工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。据了解，工业用地出让最低价标准将被分为13个不同等级。 根据这一通知的有关规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。通知规定，低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，有关人员将被依法追究法律责任。 国土资源部有关负责人指出，有了一个真实反映市场供需的价格标准，才有可能杜绝地方通过财政、税收等各种手段进行补贴和返还、私底下搞优惠的现象。国土资源部在制定标准的时候，将重点防范变相的低价出让、返还和补贴。 从当前地价构成看，取得成本(征地补偿安置和拆迁费用)、开发成本(几通一平费用)和政府收益(相关税费和土地纯收益)，大体各占三分之一，其中的被征地农民的补偿安置费明显偏低。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》表明：征地补偿安置费提高一倍，新增建设用地土地有偿使用费提高一倍，城镇土地使用税提高两倍，耕地占用税征收标准也有所提高，工业用地的出让价格将上涨40%—60%(房地产用地出让价格则基本持平)，不仅可以加大用地者的土地取得与保有成本，促进节约集约用地，还可以增加地方财政收入，优化地方财政收入结构，促使地方政府立足于存量建设用地的有效利用，缓解城市规模扩张冲动。 由此又导出本文的话题：既然是政府及政府所掌控的国企在大力主导投资，而政府又绝对垄断着土地资源的配置，工业用地的价格还能高吗？ 多年来，投资成为拉动中国经济增长的重要力量。在很多地方，抓住了投资，就等于抓住了经济增长的“牛鼻子”。根据2005年完成的工业普查的结果，我国全社会固定资产投资占GDP的比例，1985年是20.2%，1998年是35.8%，到了2004年，这个数字一举突破了50%，达到惊人的51.5%。中国社科院经济学部中国经济形势分析与预测课题组认为，连续多年存在的投资增长明显大幅度高于GDP增长的状况，使得当年全社会固定资产投资占GDP的比例持续攀升，预计2006年全社会固定资产投资占GDP的比例将超过54%，2007年将可能进一步接近60%。 投资可分为三块：外资、政府投资和民资。 先说外资。从1979年7月1日颁布《中外合资经营企业法》起，中国吸收外商直接投资已有27个年头。截至2004年年底，中国累计实际使用外资金额5621亿美元，累计使用外资存量约2100亿美元。2004年实际利用外资突破600亿美元大关(今年上半年实际利用外资284亿美元)，中国已连续15年居发展中国家吸收外资首位。 中国经济的高增长，突出表现为政府驱动下的投资拉动型，即是由政府主导并强力推动的——在这个世界上，只要砸下钱去，就肯定会产生相应的GDP。而从投资项目来说，又重视特大和大型企业发展，增长的内容主要是高速公路、铁路、大楼、广场、电站、炼油厂、钢铁厂等这样一些不增加后续就业和劳动参与率低的基础设施和产品。 有专家指出，由于一些地方政府换届，新任领导为追求政绩，各地之间无序竞争，投资冲动依然强劲。国家统计局最新发布的报告显示，截至今年9月底，全国城镇50万元以上施工项目累计23.12万个，同比增加3.46万个；施工项目计划总投资18.82万亿元﹖同比增长23.6%；新开工项目15.20万个，同比增加2.05万个；新开工项目计划总投资4.86万亿元，同比增长7.5%。前三季度，中国全社会固定资产投资为71942亿元，同比增长27.3%，其中，城镇固定资产投资61880亿元，同比增长28.2%(中央项目投资6712亿元，同比增长29.6%；地方项目投资55168亿元，增长28.1%)。 那么，政府投资的钱出自何方呢？ 那就是在近三年经济高速增长的情况下，中央政府仍在发建设国债(今年就有800亿元)；高达几千亿元的土地出让金的使用；部分地方违规挪用各种专项资金；不少地方政府通过自设的投资公司向银行贷款，或政府担保借债等等。 至此，政府投资的钱从何而来答案不言自明了：把该给社会保障支出的那部分砍下来搞投资了！ 眼下的国企是一个很独特的东西。按理说，国企属全民所有，其利润也应该属于全民，上缴国库，但现在不是——国企交税之后，其利润不用上缴(2005年年度169家中央企业共获利6276.5亿元，其中来自传统的煤、电、油、运行业的十二家大型国企囊括了央企总利润的78.8%，此即“十二豪门”)，刨去高额的员工工资与福利，大部分也用于投资扩张了。 由于国有银行与国有企业乃“一母同胞”，银行自然也顺应了现在的经济格局。在不少国有银行看来，企业与政府的背景越深，政府对企业的信用担保就越牢靠，风险就越低(如果加上政府领导劝导及干预，国有银行更会顺水推舟)。由于都属国有，国企不仅敢借(因为借了可能不还)，银行也愿借(因为有问题由国家来承担)。加之目前国内银行体系或分散化(国有银行的地方分行化)，或地方化(全国各地方都在建立自主性很强的地区性商业银行)，这都给各地国企扩大投资提供了充足的资金。正因为地方政府、国企及国有银行劲往一处使，中国的投资动力才取之不尽用之不竭，国企肆无忌惮地贷款才成为常态。从内蒙古电力违规项目的情况来看，为什么各家银行都争先恐后地向这些电力项目贷款？为什么在短时间内国内不少银行有几百亿元的资金流入这些违规项目？关键就在于国企、地方政府及银行之间的特殊关系。从最近的情况来看，哪个地方国企所占比重高，这个地方投资的增长速度就快，如东北地区、安徽及山东等地。 由此又导出本文的话题：既然是政府及政府所掌控的国企在大力主导投资，而政府又绝对垄断着土地资源的配置，工业用地的价格还能高吗？——投资者都希望土地成本越低越好。 民营经济目前已占据国民经济的一定比例，但民企(或曰私企)的投资很大程度上是有主体负责的市场行为。与外企、国企相比，民企的用地环境及其他投资环境远不及它们。当然，民企还是沾了它们的光：没有外企、国企低价(甚至无偿划拨)用地的前车之辙，工业用地低价协议出让不可能有民企的份。 在一个成熟的市场经济体内，民企才是最活跃且居绝对主导地位的主体，自然也是工业用地的主体，但在现在的中国还不是。虽说，如今名义上还没有对民企开放的行业已经寥寥无几，然而各种各样的市场准入门槛又给民企设置了一道道透明的“玻璃门”。北大张维迎教授近日说，过去计划经济下政府管理经济的许多措施都在规制的名义下保留了下来；一些本已废除的审批项目又在加强产业政策和宏观调控的名义下重新引入。
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