“壳”中彩票经济

　　□ 本刊记者 冷鲜花

　　从1987年开始发行彩票算起，中国彩票业已经走过19年的历程，即将步入他的弱冠之年。

　　于人而言，弱冠之年正值大好青春，是一个蓬勃向上的时期；于一个产业而言，历经19年的发展应该更加成熟、规范。从起步时的不规范到逐步走向规范，从品种单一到彩票种类和资金流动规模不断扩大，彩票经济日益繁荣，“彩票经济”在国家经济发展中的作用越来越大。

　　而真正像一个成熟的产业那样去发展、壮大，中国彩票业还有很长的路要走，前行路上许多问题已经浮出水面，亟待解决。变革缓慢的政策环境与飞速膨胀的彩票经济已经日益成为一对矛盾。

　　彩蝶要振翅飞舞必先彻底脱弃对其已是束缚的茧壳，虽然这个茧壳曾经是它嬗变前的安全港湾。但是想要飞翔必要对之舍弃，否则只能困于毛毛虫的庸碌。

　　彩票产业亦是如此。能否成就一个真正高速发展的产业，很大程度上在于能否适时地成功破壳。

　　问题核心：

　　肌体膨胀与外壳陈旧

　　纵览19年的发展历程，2000年可以称作是中国彩票业从传统走向现代、从按部就班走向飞跃式发展的一道分水岭。

　　这道分水岭隆起的直接原因是电脑彩票在这一年隆重登场，这种更为先进的彩票销售方式让中国彩票业在很短的时间里得以风生水起，风靡全国，似乎仅仅是在一夜之间，成千上万的人从对彩票的漠然处之升级为铁杆彩民。借助高科技手段，中国彩票业一改传统滞后，变得生机勃勃。2005年中国彩票业的年销售额700多亿元，相比起步时的星星点点，中国彩票业的发展可以用剧增来形容。庞大的、发展迅猛的中国彩票业需要更为灵活超前而又相对稳定的政策支持，需要更加开放的步伐。

　　变革缓慢的政策环境与飞速膨胀的彩票经济已经越来越形成一对矛盾。

　　保守经营：

　　500万元屏障、玩法单调

　　虽然中国彩票业在逐步走向开放，但在很大程度上仍然是保守经营。

　　乐透型彩票按国际惯例是不封顶的，因为这样有助于最大限度地吸引彩民参与。

　　但是单注奖金500万元封顶却成为中国彩票业独具特色的风景，多年不变的500万元上限已经成为中国彩票业保守经营的特有标志。

　　这在一定程度上削减了彩票对高收入人群的吸引力。虽然目前中国的彩票消费人群已经基本构成工薪、中产、高收入等各个层面的全方位构成，但是低收入的工薪阶层是彩票消费的主力人群，而调查显示出，彩民队伍以低收入者居多，毫无疑问从长远来看，高收入人群是支撑彩市的又一重要力量。

　　玩法是彩票业的灵魂。全球的彩票业都在不断推出新的玩法，彩票业已经超级发达的欧美国家更是如此。从玩法上变革的方向上看，以人为本、满足彩民深层次需求是新玩法的魅力所在。

　　前不久，在美国由佐治亚州、肯塔基州和弗吉尼亚州联合销售的南方乐透已经被一种终身受益的彩票——Win For Life42选6取代，这是一种赋予

中奖者选择权的累积奖金游戏，这是经过大量调查发现的商机：彩民期待一种能在余生中获得回报的游戏，尽管奖金额可能比那些著名的累积奖池游戏“百万富翁”、“威力球”的大奖低得多，但是Win For Life的头奖中奖率比它们高。这种在余生中稳定获得回报的概念在彩民和新闻媒体方面引起了极大的轰动，受公众关注程度是过去几年里推出的所有

在线游戏中最高的，对彩民心理的调查结果显示，彩民认为Win For Life游戏头奖的几率更高，大多数南方乐透的彩民和许多从不买彩票的人都表示他们更愿意接受这个新游戏。

　　而Chariot(英国)彩票公司允许在已注册的慈善团体中任意选择其愿意捐助的对象，Chariot把这种商业概念成功地注入了按照“社会彩票”规则经营的彩票模式。

　　单纯的百万富翁式的大奖刺激并不是惟一的营销模式，彩民对彩票游戏的日渐熟悉以及大奖较低的中将率都要求不断地从为彩民着想的角度不断推出新玩法。

　　与位居前列的美国、西班牙等西方国家人均年彩票消费100美元的标准相比，我国人均年彩票消费仅为40元人民币，彩票消费依然远远落后。通常在经济运行正常的情况下，人均彩票消费约为人均年收入的1%，而我国仅为0.2%，这说明彩票业在我国还有很大的发展潜力。以各省在国内生产总值中所占的比例及人口比例为参数，全国13亿人周均购彩一次的经常性彩民估算，目前我国应该有彩民7000万人左右。

　　要吸引更多的眼球，中国彩市需要新的吸引力。

　　从现实的情况来看，政策对于彩票市场的干预和影响作用越来越大。彩票市场的政策调控很大程度上影响着彩票市场的销量和走势，加大了发行机构对市场的预测、判断的难度，也给发行工作的计划性带来困难。

　　虽然科技的兴起使得中国彩票业有了大手笔的挥写，持续的大手笔之作无疑需要尊重市场规律的政策支持，更需要灵活的政策支持。

　　部门彩票之争：

　　缩水国家大彩票

　　由两大发行机构构成的中国彩票市场不可避免地伴随着竞争，而由于两家经营机构发行的彩票同质化程度过高，导致竞争越来越激烈。

　　目前的中国彩票市场是双寡头的直接竞争模式。两家合法的彩票发行机构构成了我国现有的彩票发行市场：中国福利彩票发行中心和中国体育彩票发行中心及其下属机构，分别负责福利彩票和体育彩票在全国的发行。

　　两个机构发行的各种彩票品种虽然叫法不同，但从彩票的基本玩法和游戏规则，销售方式与购买对象看，实际上都属于相同的彩票类型。除了足球彩票是体彩中心一家发行外，其余即开型、传统型、乐透型和数字型彩票由两家机构同时发行。

　　业内人士坦言，两家彩票的游戏产品存在雷同，“同质化”程度过高：福彩有“3D”，体彩有“排列三”；福彩有“30选7”，体彩有“29选7”；福彩有“23选5”，体彩有“22选5”。

　　而两大发行机构已经基本建成了全国性的销售网络，各地的福彩销售网点与体彩销售网点近在咫尺，这使两大机构的面对面竞争同质化和白热化，也导致我国各地两个机构恶性竞争事件不断出现。正因如此两家各趋其利，相互之间的竞争激烈。导致的结果是，公益性被削弱，功利性被加强。

　　按照2001年国务院《进一步规范彩票管理通知》的有关精神，彩票业作为国家垄断的公益事业，不允许搞市场化竞争，福彩、体彩应形成差别化经营格局。

　　有观点认为，两家彩票的恶性竞争暴露了监管的缺位。

　　我国彩票业的监管机构是财政部，而发行授予权在国务院，福彩、体彩发行经营机构分别是民政部和国家体育总局。由于民政部和国家体育总局与财政部均属政府行政部门，让一个政府部门监督另一个部门，在现行彩票发行体制下困难较多，监管很难真正到位。

　　业内人士呼吁，政府监管部门应站在“大彩票”的高度，规范彩票市场，使两家彩票机构发行不同的游戏品种，避免“同质竞争”。

　　相比这种“改良”观点，一些知名专家则从根本上直接批判了这种部门彩票发行模式。

　　北京大学中国公益彩票事业研究所的沈明明教授认为“我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票”。中科院何祚庥院土的观点更加鲜明：彩票应该由一家办，只有国家，亦即中央政府才能办彩票。彩票的举办者，绝不能多头。地方政府、部门、私人都不能办彩票。世界各国都是由中央政府委托社会福利部门办彩票。体育是国家的重要事业，但是，就其重要性来说，恐怕赶不上卫生事业，更赶不上教育和科技。如果体育可以搞彩票，那么卫生就可以搞彩票，普及教育就更可以搞彩票。还可以举出许多行业，比起体育来，有更充足的理由去搞彩票。这样一来，岂不是各行业都竞相用发行彩票的办法来筹集所需的资金。

　　站在国家彩票高度，竞争应该带来更多的正面价值，而不是雷同游戏所导致的简单的此消彼长。如果竞争不能带来新的价值，而只是此消彼长，甚至给国家彩票利益造成削弱，那么站在国家彩票的高度上来规范彩票市场的构成就要被提上日程。

　　缺位的彩票法

　　中国彩票业19年来没有出台一部彩票法，这对彩票业的发展非常不利，遇到种种问题无法可依：

　　当西安彩票宝马案事件公布于众时，彩民开始置疑自己的合法利益是否会得到保障，这曾经极大影响了彩票的正常销售；每当打击私彩、禁赌等工作展开之际，就会有人对彩票业的放开发展提出置疑；每当提起彩票公益金的使用，就会很多人对其是否使用得当提出置疑……

　　——迟迟没有解决的彩票法问题已经影响到中国彩票业的稳定发展。

　　虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分配的一种手段。因此发行彩票的决策及实施过程，不是由政府临时决定，而必须通过法律规定。而政府要实现有效的引导和监管也必然要采用法律的手段来规制彩票的发行。

　　无论在国内还是国外，彩票的发展除了健全的法律体系外与任何因素无关。对于彩票，很多国家都是先立法后发行。政府通过立法的形式给予彩票业以优惠政策和保护措施，以法律的形式确认彩票的经营管理，从而保证彩票业在法制轨道内健康发展。

　　然而我国发行彩票十几年来对彩票的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。

　　而彩票所得公益金的使用问题是另一大困扰，在我国财政法上尚没有一个制度解决其分配、使用的实体和程序问题。而仅仅规定了彩票发行资金构成比例：返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。而这35%的公益金如何使用，在部门间如何分配，申请及审批的程序等都没有任何法律依据，仅仅靠的是国务院和财政部的行政领导，在实践中造成了很大的问题，资金使用不透明，部门利益冲突等。从外国立法来看，法国的彩票发行，国家收入占27%，并且这部分收人全部纳入国家预算。西班牙足球彩票销售收人10.98%分配给各省体育管理部门；六合彩销售国家收入占33%；国家彩票管理局每年拟定下年度彩票发行规模，由财政部报议会批准。

　　中国彩票业经受这种种不稳定因素迫切需要解决，彩票业的稳定发展需要法律层面的认可。一部全面化、系统化、规范化的彩票法是促进彩票产业发展的当务之急。

　　彩票立法当真已经迫在眉睫。

　　而客观层面的束缚与不足尚且是直观易见的，意识禁区是更需跨越抛弃的壳。

　　意识禁区之“壳”

　　虽然从接受学的角度来看，作为一种娱乐兼投资方式彩票已经广为国人所接受，然而在意识层面上仍然有人对此持怀疑和抵触态度。

　　这种意识深处的怀疑和抵触有时候一触即发。

　　——迄今为止，“中国几万名博彩从业人员中还没有一名专业人员”，中国彩票业的从业人员多是经过转行过来、半路出家的，亟须规范和提高素质；而作为一个产业，从现实和未来两个角度来看，在历经19个年头的发展之后，彩票业应该有更新更成熟的力量牵引它的发展。毕竟虽然取得了一定成绩，但是中国彩票业还始终处于一种无序的摸索状态之中，要解决这种弱势，高素质的与国际接轨的从业人员不可或缺，专家理论层面的指导也非常重要。

　　于是，北京大学博彩MPA的开设堪称应运而生，然而第一届原本设想招收二三十名学员，最终却仅仅招了两名学生。虽然开设了博彩MPA，但中国还没有这方面的老师，专业课主要依靠邀请港澳及国外的一些专家授课。这样一种人才匮乏的情形，足以让人对中国彩票业的前途担忧。

　　然而就是这样一种勉为其难的培养博彩专业人才的举动，还是被极大地予以负面地炒作，沸沸扬扬，大有不制止之不快的态势。

　　有人说，招收彩票MPA，莫非要培养中国的“千王之王”？而有学者在接受媒体采访时则直言：国家正在开展禁赌，北京大学却招收彩票硕士，不合时宜，也不具备条件。而《 望东方周刊》报道公安部治安局一处处长将“中国应该扩大开放博彩业”的观点称之为“思想上的偏差”，并认为其直接影响了国家禁赌工作的开展。

　　但中国每年有6000亿元的赌资通过地下流向海外，这是一个非常严重的损失。必须正视现实。

　　自中国恢复彩票业以来，一直由政府设立专门部门进行垄断专营，并同时大力打击由私人发行的各种“私彩”。有学者认为，政府采取这种做法的初衷，只有两个可能的原因，一是担心"私彩"可信度太低，可能给彩民利益带来损失，因此以政府信誉保证彩票发行的公正合理；二是政府认为彩票发行是一个有巨利可图的资源，因此决定利用政府权力垄断经营以独享其利，并将其用于可使社会普遍受益的公益事业。

　　正是基于这种原因，早在2004年，北京大学中国公益彩票研究所研究员、青岛福彩中心主任王增先就有观点提出，打击私彩、禁赌等硬手段措施要与大力发展合法的彩票业相结合，即所谓“堵疏”结合，中国博彩业应当从逐步放开到全面放开。从这种意义上而言，大力发展彩票业提高其

竞争力有助于扼制私彩与地下赌博的蔓延。

　　所以并非真是彩票之过，而是习惯性的意识禁区需要打破。