生死速递

　　如果这部可能导致九成民营快递企业死亡的法律修改稿被通过，那么国内快递市场或许将成为邮政的独角戏，但民企和外资正联手试图阻止这一切的发生

　　文/本刊记者 何斌

　　刘建新终于按捺不住了。他当场夺过正在等待发言的代表的话筒，指责董超洁太不尊重代表。这一幕发生在9月28日，上海银河宾馆3楼3号宴会厅。当天，国务院法制办召集了20多家民营、外资等非邮政企业进行座谈，听取他们对正在草拟的《邮政法》第八稿的意见。而此次座谈会，也是自《邮政法》第八稿起草以来，国家相关部门首次倾听非邮政企业的意见。

　　在会议桌的一头，坐着国务院法制办公室工交商事司副司长董超洁等政府代表。而另一头，则围坐着包括申通、圆通、东方万邦、宅急送、顺丰、天天、信达等16家民营快递企业，UPS、TNT、DHL、FedEX 4家外资快递企业和代表非邮政企业利益的中国国际货运代理协会。

　　由于双方争论激烈，董超洁多次打断代表们的讲话，来解释代表理解有误或是表达不当之处，这也引起了坐在她对面的中国国际货运代理协会国际快递工作委员会秘书长刘建新的不满。

　　“其实非邮政企业对于邮政立法一直不满意，所以这种紧张的气氛，不管是会上还是会下都是有的。”代表美国联邦快递(FedEx)出席发言的政府事务经理高文芳女士事后回忆说。

　　很显然，事件双方已经被划分为两大阵营——邮政企业和以民营快递企业为代表的非邮政企业。根据刘建新的统计，从目前中国快递市场的格局来看，非邮政企业(包括民营快递、以及中铁、民航、中外运等国有企业)占城际间商务快递市场的60%以上，以民营企业为主的同城快递占到90%以上的市场份额，而以外资为代表的非邮政企业则占据着80%以上的国际快递市场份额。也就是说，非邮政企业已经是市场上绝对的主体力量。

　　根据2006年立法计划，《邮政法》本来被安排在4月进入全国人大常委会审议。但是由于争议大、牵涉面广，原定4月《邮政法》修改稿第七稿审议计划被推迟。几经修改后，新的《邮政法(草案)》(2006年8月版)已经出炉。但让很多民营企业没有想到的是，8月版修改稿的相关限制条款却更加苛刻。一旦获得通过，众多民营快递公司将一夜之间成为“非法经营”。

　　命悬一线。随着《邮政法》第八稿提交国务院常务会议审议的日益临近，一批不甘被封杀的民营企业开始发公开信、开座谈会，争取舆论支持……展开对决策部门新一轮的游说。

　　当裁判员变成运动员

　　刘和平是上海东方万邦快递有限公司的副总经理。1992年成立的东方万邦是上海第一家专业的快递公司，业务范围主要是上海市内的报关单、银行单据等商业信函，属于同城快递。

　　“当时中国邮政懒得做快递，我们的车子可以随便跑，没人管，民营快递足足过了将近10年的好日子。”回想起来，刘和平不禁感慨：“好日子早就一去不复返了。”

　　1998年，邮政和电信分拆后，邮政丧失了主要的利润来源。而国家自1999年起对邮政的补贴开始一年年减少，从80亿元到50亿元、30亿元、10亿元，2003年起停止补贴，改由存在央行、不放贷的8000亿元邮政储蓄吃“利息差”来补偿邮政。但根据国务院下发的《邮政体制改革方案》，要求“加快成立邮政储蓄银行”，并将营业额占邮政部门39%的邮政储蓄业务最终归属到银监会。

　　刘和平明显感觉到了形势的变化。2002年，所有上海民营快递企业都被要求在经营范围内加上一句话：(经营)信件和具有信件性质的物品除外。这让很多人第一次对所谓的“邮政专营权”有了认识。

　　但是这样粗放的规定显然是不具备可操作性的。由于现行的《邮政法》还是1986年的版本，在很多方面早已经过时。对于什么是信件，包括报关单合同和票据等民营快递企业最主要的业务是否属于邮政专营范围，法律上并没有明确。于是2002年《邮政法》的修改正式启动。

　　与此同时，邮政体制的内部改革也开始提速。“现在所进行的邮政体制改革就是要把中国邮政分拆成中邮集团和邮政管理局。”按照国家邮政局新闻中心主任夏立群的表述，邮政改革的最终目标要把邮政快递企业从传统体制里分离出来，“嫁”到市场上独立发展，从而改变其被诟病已久的“裁判员”与“运动员”双重身份。

　　2005年8月19日，国务院正式下发《邮政体制改革方案》,邮政体制改革步入具体实施操作阶段，国家邮政局开始着手准备政企分开的工作。

　　这就直接涉及到一些关键性的问题，比如，如何分拆普遍服务业务和竞争性业务？中国邮政集团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分？这些也是民营企业最为关心的问题。

　　让刘和平没法接受的是，2002年至今，《邮政法》已经八易其稿，但是直到2003年11月的第五稿，民营快递的同行们才从相关的渠道自行获取了相关信息。

　　“我们这次专门到这里来听取快递企业对于《邮政法》修改稿的意见。但是这次，我依然还是没有带修改稿。”在文中开头提到的座谈会上，董超洁在开场时就抛出这样一番前后矛盾的话，引起了在座非邮政企业的不满。

　　从目前披露的第八稿条款信息来看，从专营权的限定、经营行政许可、邮政普遍服务基金、内资快递的国民待遇等方面都对非邮政企业进行了限制(详见附文二)。

　　根据中国国际货代协会的估算，如果按草案提出的将150克以内的所有信函由邮政专营，则同城非邮政快递将会丧失90%左右的业务；城际间的非邮政快递将丧失50%左右的业务；而5公斤以下的印刷品和10公斤以内的包裹规定由邮政提供，将迫使同城非邮政快递全部“倒闭”，城际间的非邮政快递将会丧失80%-90%的业务，全国的物流配送公司、快运和货运公司也将丧失50%以上的业务，年直接经济损失将达上百亿之多！

　　“后果不堪设想。国内快递业务的经营者，90%以上是民营企业，牵扯的人数是100万以上。80%是民工，牵扯的企业最少4万多家。” 中国国际货代协会副会长李力谋不无担心地对《中国企业家》表示。

　　与此同时，占尽政策优势的邮政快递企业正在快马加鞭地推动着其市场化的进程。今年5月，中国邮政在南京开建亚洲地区规模最大的邮政速递物流航空集散中心。7月，邮政快递进行全国最大规模的网络调整，将次日递邮件量占总邮件量比重在原有基础上提高10%以上。8月3日，中邮集团开通了以常州为集散中心、覆盖长江三角洲的次晨达集散网，以广州为中心覆盖珠江三角洲的当日递集散网。

　　更重要的一个日子是9月4日。这一天，天津、浙江等五个省(市)邮政管理局宣布成立，邮政政企分开正式拉开了序幕。紧接着，截至9月17日，全国31个省(市、区)邮政监管机构全部成立，从而迈出了邮政政企分开的关键一步。

　　很显然，邮政一方面想利用对《邮政法》的修改来抬高行业竞争的门槛，取得对快递企业组建审批权的控制和邮政普遍服务基金的征收权；另一方面又加速拆分、主动改制以提升其市场竞争力。

　　“邮政自身也在不断改革、提升质量，这正是市场竞争带来的结果。但如果第八稿获得通过，结果必然又使邮政重新回到垄断地位。” 北京宅急送快运有限公司副总裁熊星明对此很不满，“为什么不把更多的投入放在提高自己的经营能力上呢？要把自己做强，不能通过法律的手段把别人弄倒了，好自己一个人做。”

　　民间力量

　　邮政法迟迟难产，与来自企业和市场的抗争不无关系。这其中，最强烈的一股力量来自上海。

　　有一个背景不能不提。根据现行的1986年版《邮政法》，对行业违规者的处罚权在工商部门而不是邮政。但后来各个地方先后通过修改快递管理条例赋予了当地邮政处罚权。到目前为止，已经有26个省(市、区)的邮政部门拥有处罚权。

　　但上海不在此列。2002年3月，旨在修改邮政专营范围、将处罚权划归邮政的《上海快递管理条例》座谈会召开，刘和平作为民营快递代表第一个发言，将之前与法律专家讨论后总结的10点意见一一陈述，上海市新的快递管理条例最终因为“不成熟”未获通过。正是由于拥有了相对宽松的环境，上海的快递企业在之后发展的尤为迅速。

　　“严格来说，各地方管理条例与现行的《邮政法》是冲突的。”在刘建新看来，正是在这样的地方体制下，邮政集“官员、商人、法官、立法者和警察”多种角色于一身，直接影响了当地非邮政企业的经营和发展。

　　据一位民营快递企业的老总透露，某省邮政局早就成立了自己的省执法总队，下设若干执法支队。连送报纸的投递员都有执法证。当地省邮局对执法队实行按罚款额的30%提奖金，极大地调动了执法人员的积极性，他们经常半夜到机场、铁路提货处或在入省路口截车罚款。仅去年一年，他们就在该省被罚了6万多元。

　　在上海的快递业中，52岁的刘和平俨然成了民营企业的代表。2002年，刘和平专门聘请了一个法律顾问为民营快递企业做指导，并发起成立“上海快递协会筹备组”。从此，刘和平开始花大量的时间给政府写信，寻求沟通。

　　今年2月份，刘和平还专门组织了上海7家快递公司的老总去北京拜访了国家邮政局、商务部以及国务院法制办等相关部门，为民营快递请愿。在刘和平的工作笔记本上，已经记载了200多页的会议记录，大部分都是关于《邮政法》的。

　　内外资统一战线

　　《救救民营快递》——这是在《邮政法》第八稿出台后，50家民营快递、物流、货运公司等非邮政企业联合起草的一封质疑《邮政法》第八稿的公开信。而信的标题，则由刚开始的《救救民营快递》后来修改为《救救中国的非邮政物流快递》。从“民营”到“非邮政”，迅速拉拢了国有和外资阵营的有力支持。

　　第二股与邮政博弈的力量来自国有快递公司。比如民航快递、中铁快运、中银物流、中外运空运等等，它们的婆家大多也是国资委掌管下的国字号企业。相比民企只能通过媒体和行业协会等有限方式来传达意见，这些国企的意见却可以直接到达中央，并且拥有足够的话语权。

　　而外资则是这场行业变革中另一股不容忽视的力量。

　　其实，邮政法重新修订之初，针对的主要是国际快递业务。而从市场份额来看，这其中80%是由非邮政企业提供，主要是FedEX、UPS、TNT和DHL为首的四大快递。后来到了2004年，立法的重点转而针对国内快递。邮政试图瓜分的市场由国际转至国内，这一变革与外资公司的高层公关不无关系。

　　比如通过本国政府力量的游说，直接派代表会晤商务部等部门高官，并通过中国外商投资企业协会、中国国际货运代理协会、中国对外贸易经济合作企业协会等组织机构传达企业意见。四大国际快递公司在这一问题上表现得相当团结，统一在亚太国际速递商协会(CAPEC)的平台下进行沟通并对外发表意见。

　　比如《邮政法》第八稿中新增的“非邮政快递公司改置分支机构、并购要经过国家邮政监管机构批准”的条款，对于正准备在中国市场大施拳脚的外资公司而言，这意味今后在国内的布点、并购等动作都将直接受到限制。对此，亚太国际速递协会首席代表闫春林表示，“快递企业的分立和并购等行为由邮政监管机构审批并不妥。”他建议，国家可对从事信件快递服务业务的企业实行备案登记，而不是行政审批。

　　虽然目前几大快递巨头在华的经营范围还仅限于国际快递领域，但是对于以每年30%的速度递增的国内快递市场他们垂涎已久。

　　“我们正在研究开展国内快递业务。”早在去年7月，FedEX将其亚太转运中心落户广州新白云机场之时，其中国区总裁陈嘉良就曾对《中国企业家》表明其进军国内快递的愿望，并在之后通过收购大田快递的股份和网络得以实现。其老对手UPS则已经在上海开办了3家UPS速递服务中心，进入上海零售业务领域。早在2003年，DHL就开始在我国的50个城市开展国内快递业务。而TNT更是与我国的国家邮政局结下战略联盟，并与国内一家名为超马赫的公司合资。

　　强行通过？

　　按照立法程序，《邮政法》修改稿草案出台后将上报国务院法制办进行讨论和征求意见，进一步修改后上报国务院办公会议讨论，获得通过后，由全国人大常委会最终审议通过并颁布实施。目前，第八稿已上报到国务院法制办。

　　“现在法制办倾向于同意邮政的意见。”刘建新不无担心地说，“虽然各方意见很大，但是如果要强行通过，也很有可能。”

　　刘和平曾经花费上万元查看了上海工商局的记录，在上海注册“快递”两字的公司就有1406家，有“快递”经营范围的企业有2000多家。仅在上海，95%以上的同城快递业务，95%以上的国际快递业务和80%以上的国内快递业务均是由非邮政快递企业完成的，每天有十多万人在从事快递业务。而邮政部门一共只有2万-3万人，其中从事快递业务的只有1万人左右。据刘和平预计，如果上海民营快递企业停工一天，整个外贸海关出口报单快递业务将可能陷入瘫痪。

　　“如果说这个法案最终强行通过，它也是短命。比如医疗体制的改革，最后被实践证明是有问题的，回过头再改，那时候成本就高了。”在刘建新看来，实力普遍偏弱的民营企业无疑将成为第一批“牺牲品”。

　　“又不是我们一家的事儿……该怎么样就怎么样吧，车到山前必有路。”浙江中通速递服务有限公司董事长赖梅松的话，代表了很大一批企业的想法。

　　“《邮政法》的修改不仅是要处理过去几年国内快递公司、国际快递公司的一些争端而已，立法是有很长远的影响的，所以要有一个长远的眼光，考虑到国家未来几十年的需求。”陈嘉良表示。

　　留给非邮政企业的时间已经不多了。

　　小贴士

　　一、关于邮政专营范围

　　国外无不以重量和资费双重标准来界定专营范围。根据欧盟的规定，欧盟15国从2003年1月1日起将邮政专营的范围缩小到重量低于100克和价格低于一类邮资3倍的国内邮件的寄递。印度邮政专营的上限是200克。日本从2003年4日起,允许民营企业参与邮政信函寄递业务，并宣布2007年实现邮政民营化。

　　二、《邮政法》第八稿草案中部分最富争议性的条款

　　* 150克以内的信件由邮政企业专营(相当于30张A4纸)

　　* 对专营以外的信件快递业务实行邮政行政许可制

　　* 将5公斤以下的印刷品和10公斤以内的包裹列入普遍服务的范围，由邮政企业提供

　　* 对从事信件快递服务业务的企业实行市场准入制度(将邮政快递企业排除在实行市场准入制度之外)

　　* 邮政监管机构同时拥有监督权与执法权

　　* 非邮政企业进入快递行业需要向国家邮政局交纳普遍服务基金

　　* 做同城快递的企业注册资本要50万元人民币，城际业务要100万元，国际业务要200万元