民企进入公用事业诸多难题待解

　　□本报记者梁文君赵霞　见习记者曹婧逸阮修星／整理　见习记者晁大治／摄

　　编者按：

　　民企进入公用事业的春天是否已经来临？尽管“非公经济36条”颁布已近两年，但本报今日5版的报道《4000万！就这样打水漂？》提醒我们，作出这样的判断还为时尚早。为了探讨民企进入公用事业的机遇与风险，本报特于11月10日召开座谈会，以河北方舟事件为案例，邀请众多领导、专家、企业家，各抒己见，尽陈其中利害。现特辑与会者精彩观点，以引起有关方面的重视。

　　行业垄断是制约民企的重要因素

　　中华工商时报总编辑黄文夫：

　　2005年2月24日，国务院专门出台了一份支持非公经济发展的文件———《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，因文件明确提出了推进非公经济发展的7个方面36条重要政策措施，所以这份文件通常被简称为“非公经济36条”。一年来，全国各省、市、自治区先后采取了一系列措施落实36条，但也有一些地方工作还不到位，没有从根本上解决问题。

　　最近，中国企业家调查系统对千家民企的老板进行的抽样调查表明，民营企业家对进一步深化垄断行业的改革、享受公平国民待遇方面表现出了迫切的期待，并希望地方政府扩大政策的透明度、减少审批手续、减少市场准入限制等，为民营企业发展创造良好的外部环境。

　　关于垄断性行业改革的成效，有67.6%的民营企业家认为尚未见效。这一数字比2005年增加了16.7个百分点，也就是说垄断性行业改革，不仅没有见效反而有所倒退。数据表明，目前的行业垄断已成为制约民营经济快速发展的重要因素，加快垄断性行业改革迫在眉睫。

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　　缺乏诚信导致问题的出现

　　河北方舟热力有限公司总经理李爱清：

　　与当地政府的协议，写明了是给我们企业永久经营权，但在经营过程中，县政府又不准我们收取合理的费用，实际上就是剥夺我们的经营权。政府招商引资的时候，我们作为民营企业是规范的按照市场规则的程序进入的，但在后续的经营过程中，政府一方缺乏诚信，没有按照市场规则运作，导致产生了一系列的问题，使企业无法继续正常经营。可以说，这件事为民营企业带来了一些教训。既然在这个时代做事，就应该知法懂法，不应该让一些不诚信的人破坏了政府的形象。这只是我的愿望，能不能实现我还不知道。

　　我认为，政府出台的“非公经济36条”非常好，允许民营企业进入公用事业，发展贫困地区，这样民营经济才能得到逐步的发展。而这需要制定一些行业规则，原先可能有一些行业规则，但不那么完善、明确。对于民营资本的进入，应该制定一些完善的规则，来保护行业参与者的合法利益。

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　　要用法律保护自己

　　全国工商联法律部部长王瑗：

　　在有巨大机遇的前提下，民营企业进入公用事业领域要有法律层面的考虑。因为民营企业进入公用事业应该说是一个新的领域、新的平台，是在“非公经济36条”颁布以后的新情况。在这种情况下，许多法律法规不够健全，特别是面对新机遇和新挑战的时候，如果没有法律保护，每一步都可能面临较大的风险，无论是与政府合作，还是与政府下属的公司合作，无论是经营权层面还是建设权的层面，每一个环节民营企业都面临着一个如何运用法律法规保护好自己的问题。

　　最近半年多来，我们做了一些民营企业风险和危机的调研工作，民营企业法律环境不尽如人意。虽然现在可以感觉到立法速度在加快，但是具体情况下，法律法规的相衔接也有很大缺陷，往往是不配套的。这样，在民营企业遇到问题的时候，就不能用很好的法律手段保护自己。在具体判决和审理的过程当中，能不能拿到最有利于自己的证据和规定，从客观环境上看，还是比较欠缺的。民营企业在进入新的领域时候要格外的谨慎和小心，特别是要有充分的法律意识，当然民营企业不仅是要具有法律方面的风险意识。

　　遇到困难和问题没有法律的底线，就找不到最有利于保护自己的东西。所以，民营企业应该更聪明一些，对于出现的最坏的结果要有预测。我们深切的感受到，这是民营企业急需要成熟和强化的意识。

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　　隐性壁垒必须破除

　　全国工商联经济部部长欧阳晓明：

　　公用事业领域中，政府权力大而且控制明显，但是这种自然垄断应该是在政府监管下，关键的问题是，怎么监管。从“非公经济36条”公布以后，各个省市也有相应的政策出台，但普遍的感觉是执行的不好。尤其是地方政府改革到现在这种程度，不仅仅是观念的问题，还是利益格局再分配的问题。

　　现在很多行为体现了国家利益的部门化，部门利益的企业化，企业利益的个人化。还有一点，自然性垄断往往是打着公共利益的旗号，其实是损害了公共利益。

　　进入垄断性行业，地方政府还有很多的潜规则。这些潜规则是隐性的壁垒，像企业资质审核就是隐性壁垒。比如，开加油站要有20个站才给你审批，但是政府不批准，哪能累积出20个加油站？看起来是公平、公正，实际上是潜规则，是隐性壁垒。现在在建设和谐社会，我认为和谐是要有经济基础的，发展生产力，为创造和谐社会建立一个坚实的经济基础。

　　实行了市场准入就应该给企业公平的机会，进入之后应该让大家利益得到保障。我们在去年全国工商联的提案中就提出了“关于推动城市基础设施和公用事业市场化”的问题。我们提出，首先要制定民间资本投资共有事业保障制度；第二是建立企业的退出转移机制；第三是使城市发展基础设施发展纳入依法的范畴，改变政府的随意性；第四是从法律上规范特许经营权的制度，明确政府和相关者的权利和义务，对损害公共利益强制性退出的制度。

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　　高风险行业民企慎入

　　中共中央党校研究室副主任周天勇：

　　我讲四个层面的意思：第一，民营经济进入一个地区、一个行业要特别的小心。目前我国还没有对民营经济进入的地区的风险性进行诸如金融风险评级类的评级。但民营经济投入不能没有这样的评价体系。我建议全国工商联把全国各个区域民营经济进入的风险性区域画一个图。可以采用这些指标体系，如这个区域发生过的案例、合同诉讼等，最后给它定个一级、二级、三级，可以分别用红灯区、黄灯区、绿灯区予以表示。

　　关于高风险区，我认为主要包括三个方面：第一就是过去计划经济特别顽固的地方，这个区域政府的思维方式很多仍然是计划经济时期的思维，民企在这种地方要小心；第二就是国有企业比较多的地方，也是民营企业高风险区；第三就是特别贫困的地区，也可能是高风险区。关于高风险行业，我认为越是行政管制、行政垄断的行业风险越高，越是竞争性的行业风险越小。

　　第二，不要相信那些不具有法律效力的电话、批示、办公纪要，要与政府签定合同协议。对于那些法律混沌的地方，民企不要一下子就跳到它们的陷阱中。

　　第三，对于那些想发展民营经济而又发展不好的地方，最重要的是建立一个清廉的政府。如果政府的清廉问题解决不了，很多问题都解决不了。我觉得这有三重含义：一是解决政府行政执法和司法收费的问题，应该将收费和行政分开、收费和执法分开；二要解决现在一些行政单位下的企业问题。就像最近邮政公司和邮政局分开一样；三要解决政府的一些人员利用公权牟取私利的问题。

　　第四，从这个案例本身来说，我认为应该找一个双方都能够接受的方案退出来。总之，民营经济进入公用事业和垄断行业，一定要和政府的行政、财政等等综合体制相结合，要不然结果可能就是不好的。

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　　政府应该扮演财产保护者的角色

　　中国人民大学经济学院教授李义平：

　　民营企业进入公用事业可能是一个世界性问题，政府应该扮演保护私人财产不受侵犯的角色。我们现在正在进行体制改革，而这个过程当中，没有竞争就没有魅力，没有竞争就没有市场竞争的效率。民营企业进入公用事业领域是历史性的机遇，可以说是不可抗拒的趋势。

　　当前构建和谐社会，最不和谐的是我们的初次分配。我们有很多垄断部门，它们背后有强大的行政机构，民企不能进入，而这些垄断行业没有效益，利润高，它们的员工工资高，但是老百姓享受不到实惠。初次分配的不和谐，要想把垄断行业调整到老百姓可以接受的程度，其调整力度和难度必然是非常之大。

　　在中国的欠发达地区，经济发展的主要矛盾不是自然资源的问题，主要矛盾在于地方政府。凡是当今政府力量强大的，而且是带有集权式强大的地方，基本上都落后。他们差不多把引进外资当成一个过程，引进外资是他们政治利益之所在，一旦引进来跟物质利益发生冲突，这时候他们的物质利益又上升到第一个层次，这就是为什么引你进去，跟你发生矛盾，就是因为物质利益凸显出来，他们既要政治利益，又要物质利益。

　　这个问题如何解决呢？首先是要呼吁，从这个意义上讲，全国工商联和中华工商时报一直在做一个功德无量的事情。不光是企业走在前面，社会各界的精英也需要走在前面。

　　从这个意义上讲，不断把诸如此类的东西作为案例不断呼吁，上升到社会接受的层面。我们要在不断的博弈当中前进。

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　　政府当依法办事

　　全国工商联法律部处长白莲湘：

　　这次座谈会的题目是民企进入公用事业的机遇与风险，从题目本身来说，我认为民营企业可以进入公用事业，而且民企进入公用事业对于扩大企业影响、发展企业来说是一个很好的机遇。但从今天这个案例上来讲，我却感觉这个机遇不一定是一个机遇，有可能是一个陷阱。这个陷阱实际上给民营企业的发展带来很大的风险，从这个案例上来看，风险的直接来源是政府不作为，或者是政府失职。

　　那么，应该给政府提出什么样的要求呢？第一个层面，政府在市场经济发展过程当中，作为和民营企业一样的社会主体，应该按照法律、协议依法做事。在这个事情当中，无论是政府，还是政府下属国有公司，应该按照合同和双方曾经的承诺去保护自己的权益，并履行他们应当履行的义务。

　　第二个要求，就是政府要依法办事。本案例有一个资质审批的问题，在此我们不讨论政府不给行政资质的原因，但我想政府在整个审批的过程当中，必须要依法行事。

　　第三个要求，就是政府要诚信。政府作为社会主体和行政监管机关要依法行政、依法监管。从另外一个层面来讲，当政府纪要和曾经给企业的承诺没有上升到行政层面、没有上升到法律层面的时候，政府要保证自己的诚信，不要失信于民。

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　　既得利益集团妨碍了改革

　　中国民(私)营经济研究会会长保育钧：

　　事情发生在平山县革命老区，两年前陕北油田也发生过类似事件，同样也是让企业来投资，投完了把企业赶走。这就说明革命老区领导急需适应、转入市场经济，走市场经济路线。

　　革命时期，为了把别人的东西拿来，采取各种手段，目的就是拿来，那是斗争哲学。如今，构建和谐社会，是要和谐共赢，和谐就要诚信、讲信用。平山县建设局和平山县的相关领导，首先要完成政府职能转变，这是构建和谐社会的必要条件。真正构建和谐社会、搞市场经济，就必须按照市场法则，让利益投资双方平等竞争。

　　民间资本进入公用事业建设，是对传统利益格局的冲击。在垄断势力盘踞的地方，民营企业没有地位，这是因为在传统利益格局中，原来占据利益的一方是有保护、有优势。要打破这种格局，政府就必须转变职能，从管制型政府转变到公共服务型政府。

　　改革难就难在民营企业进入垄断行业后，会触动以前集团的既得利益。维护这种利益其实是不顾大局，是从极少部分人的利益出发，侵犯大多数人的利益。所以落实“非公经济36条”政府一定要转变职能、思路，用实际行动，坚持市场经济的平等竞争基本原则。不能站在既得利益一边，要贯彻“三个代表”，代表绝大多数人的利益。

　　民营企业与政府部门、或是政府部门的相关企业签订合同，这本身就是一件存在风险的事。签合同时它是平等民事主体，在以后的实际操作中它又是政府权力部门，双重身份，对于民营企业这是最危险的。所以与政府签订协议时务必要小心。这是一个民营企业进入公用事业后普遍面临的问题，有待研究，不是不对，关键是如何操作。

　　过去，公用事业长期处于垄断的低效率，由于没有竞争，掩盖了经营层面的很多问题。所以应当鼓励民营资本进入，这样公用事业才能提高效率，提高产出。

　　平山县革命老区在新时期发生这样的事情很不应该。河北省政府出台的“1号”文件里面就提到保护民营企业的合法权益，希望河北省政府能够真正把文件贯彻下去。

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　　要力挺私营经济

　　全国工商联研究室主任陈永杰：

　　“非公经济36条”的出台是为了鼓励民营企业进入公用事业领域。在很多地方贯彻得非常顺利。但民企进入基础设施、公用事业和进入一般的竞争行业不一样，相对复杂，因为基础设施涉及面广，不完全由市场决定，包括收费、供应对象以及管理方面，都涉及到政府、政府管制和政府下属的一些企业。

　　民营企业能够进入公用事业，是一个非常大的机遇，同时也存在很大风险。首先是法律风险。“非公经济36条”是政策性的文件，但管理方面会涉及法律问题，由于新的法规还没出台，旧的法律、法规、规章都会对民营企业的进入造成障碍。第二是政策风险。在地方上，对基础设施、公用事业，有一些地方性政策，政策的规定、政策的变动，都会对民企造成风险。第三是管理风险。分为两类：一类是政府基于过去的习惯，要求企业按照过去的观念办事；另一类是政府下属机构中的一些人存有私心。

　　在垄断行业中有既得利益，还有不正当利益。既得利益是原先政府机构管理的权力，通过这个权力给国有企业带来的利益，这是过去法律承认的。另一种是不正当利益，比如买煤，本来应该买好煤，但买差煤，中间牟取差价，这就是非正当利益。一个是现行法律、法规承认的，另一种就是为了扩大自己的利益而非法破坏社会公共利益。

　　关于“方舟”这件事，原先赋予经营权和投资权，后来又把经营权收回，收回也不给补偿，通过仲裁要补偿4000多万元，但还一直拖欠。要你经营，但他们代收费，收后又不给，这确实反映出民营企业进入基础设施、公用事业存在的一些情况。

　　原来公用事业在政府管理下经营，没有竞争，导致效率低、成本高；而民营企业的进入，提高了效率，改善了管理，利润也就大。有些人看到有利可图，于是就要拿回来，这种情况在全国很多。但这种“变脸”并不是维护国有经济，也不是维护政府利益，只是让其中一部分机构和个人得利，这背后是另外一种利益的冲突，这与合法的既得利益、不正当得利，都可能是导致“方舟”这类事件的最终根源。

　　今后，民营企业进入基础领域，一定要搞清各个环节，把所有过程都弄明白，这些都要一五一十落在文件上。整个河北省的大环境是要大力发展民营经济，中西部如果不发展民营经济，根本赶不上来。要力挺私营经济，很多领域已经对私营经济逐步放开。

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　　应该强化政府官员问责制

　　中国社科院民营经济研究中心主任刘迎秋：

　　各地区发展民营经济并不都是齐头并进，有的地方多一点儿，有的地方少一点儿，这很正常。但这并不意味着传统计划经济就不能搞民营经济。这些地方其实应该更大力发展民营经济。

　　“方舟”现象反映出一些问题。首先，随着经济的发展，各种利益冲突进一步深化，“方舟”就是各种利益、各种矛盾深化的产物。六中全会关于类似问题也作了深刻分析。其次，现行体制还存在一些弊端，迫切需要改革，特别是行政管理体制，表现为行政管理体制和市场管理体制的冲突日趋明显，从“方舟”现象可以反映出体制的冲突。虽然经济体制初步建立，但行政体制明显滞后。第三，我们国家财政体制也迫切需要改革，现在的财政体制是国富基层穷，全国平均每一个乡或者镇年赤字大概是20万元，如果这是真实的话，基层属于捉襟见肘。而国家已经连续三年，财政超收5000多亿元。这说明亟须调整财政收支，改善基层收入。

　　另外，民营企业也应该从“方舟”现象吸取一些教训，投资首先要看是不是国家立项，如果县里自己批自己，肯定不行。第二，程序要合法，不能依据办公、会议纪要，这有用，但并不是法律文书，只是正常行为指导。

　　“方舟”问题解决思路有三个层次：第一，应该继续搜集有关的文件、文本，然后以事实为依据、以法律为准绳起诉，向更高级别的法律起诉。第二，通过新闻反映，应该强调温家宝同志提出的改革要在重点领域有重点突破，特别是行政体制改革要提到日程，有所突破，这方面要进行呼吁。

　　归纳“方舟”案例，存在体制性风险、管理性风险、行为个体风险，这些风险是跟我们和谐建设、科学发展观是冲突的，也影响我们国家小康的进程，所以应该有所举措。

　　关于民营企业进入垄断行业、基础行业，地方政府，特别是基层政权，应该依据“非公经济36条”，按照温家宝总理在两会政府工作报告上讲的，强化政府问责制。谁给民营企业造成这么大的损失，不应该笼统说是政府，要具体到某一个人，是哪个官员渎职、失职，或者不作为。只有与政府的行政、财政等综合体制相结合，这样才能更好地贯彻“非公经济36条”。

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　　民企如何防范风险

　　全国工商联副主席沈建国：

　　胡锦涛同志在纪念长征会议上讲的两句话非常深刻，一句是“马列主义要中国化”，第二句是“要让人民群众共享改革成果”。在改革开放快30年的今天，我们取得了很多成绩，也遇到了困难和问题，这些问题的出现都是发展中的问题。今天这个会议的目的，就是让大家站在宏观、长远的角度来看民营经济发展过程当中还应该建立什么样的机制，使民营经济实实在在地能够进入公用事业，并且能顺利退出。

　　我有几点意见。首先，民营资本的投入一定要依法。其次，一定要有规范的程序。再次，应该慎重投资，要在充分调研的基础上进行投资。

　　国务院发布“非公经济36条”已经有一年多的时间了，国家政策是好的，但落实到下面，确实有很多问题。这需要执政党加大对民营企业、民营经济的研究。有待解决的问题还有很多，我们也希望社会各界在这方面多做一些研究，多给一些建议，为民营经济发展、民营经济人士的成长，共同营造一个宽松的环境。

　　本月18日，全国政协将在南京召开关于落实“非公经济36条”的研讨会，很多中央领导都要去，研究如何落实“非公经济36条”，这是一次非常重要的活动。民营企业家看到这些问题是发展中的问题，不要因此丧失对政府的信心。这些问题更多的是由于某个人造成的，当然也有机制上的问题。

　　必须充分看到，民营经济是社会发展、实现小康社会的重要基石，如果没有民营经济的发展，小康社会的基础就不会那么坚实。

　　(本版文字未经发言者本人审阅)(15G1)

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　　链接

　　方舟热力：我们的遭遇说明了什么？

　　2002年，受河北省石家庄市招商引资的政策鼓励，河北方舟热力有限公司(下称方舟公司)投资4300万元在平山县建设了供热系统。当时，平山县政府对与方舟公司的合作十分满意，县委、县政府还专门为方舟公司召开了庆功大会。

　　方舟公司和平山县签的合同是投资合同，因为原来平山县的热力公司是以经营权做抵押，所以公司是在购买到经营权后才开始继续经营的。

　　但在建设中期，平山县政府多次表示要接管方舟公司的经营权，否则不允许其收费，而且原定的合同要作废。在2002年到2004年三年的经营过程当中，平山县政府不允许方舟公司直接收费，包括热费、建设费，而是要由平山县建设局组织收费，收费以后再转入公司的账户。

　　进入2004年，正当公司满怀信心加强内部管理，做出长期发展准备的时候，一些抱有私心和谋取私利的人鼓动县领导，说方舟公司技术不新、管理不善等等，建议建立一个部门接管方舟公司。当年6月，建设局下达了最后通牒，勒令方舟公司向某账号打款，否则后果自负。

　　经公司研究，没有接受这个不合理的条件，在2004年7月3日，30多个不明身份的人，号称接到建设局的通知，要接手方舟公司，对企业进行了“打砸抢”，把大门封死长达一个多月。

　　2004年8月，建设局建议取消与方舟公司签署的有关合同，当时引起了舆论哗然。当地仲裁委认为，投资合同不同于其他的合同，从法律角度不能解除，在此背景下，平山县政府迫于舆论压力同意和解。

　　2005年11月1日到11月13日，公司将所属机器设备资产系统集体向平山县进行移交。方舟公司作为第一个进军石家庄公用事业的民营企业，遭遇了这样的结局。

　　2006年4月30日，石家庄仲裁委做出了最终裁决，判平山县建设局支付方舟公司4395万元，而且15日内要将款项全部支付给方舟公司。但至今，该公司没有拿到一分钱。